今年2月，普陀區(qū)市場監(jiān)管局在一家連鎖酒店檢查時發(fā)現(xiàn)，這家酒店提供自助早餐，但沒取得食品經(jīng)營許可證。依據(jù)食品安全法，執(zhí)法人員有權(quán)查封酒店廚房、餐廳，扣押設(shè)備設(shè)施等。不過，讓酒店意外的是，執(zhí)法人員不僅沒有實施這樣的處罰，還積極提供指導(dǎo)，幫助酒店順利獲得了食品經(jīng)營許可證。酒店店長感嘆：“受益于上海行政監(jiān)管的不予實施行政強制措施清單，我們感受到了包容開放的營商環(huán)境?！?/p>
對行政強制措施可能出現(xiàn)的過度適用，上海明確說“不”。2022年7月，上海推出《市場監(jiān)管領(lǐng)域不予實施行政強制措施清單》，明確市場監(jiān)管領(lǐng)域七大類不予實施行政強制措施的情形，其中多項規(guī)定是全國首次提出。
這項被稱為“刀刃向內(nèi)”的改革，意在解決企業(yè)的切身痛點，是上海繼推出輕微違法不予處罰清單之后的又一項改革舉措。這項改革的意義是什么?清單發(fā)布實施一年來，企業(yè)和執(zhí)法人員又有什么感受?
“企業(yè)不可承受之重”
所謂行政強制措施，是行政機關(guān)為制止違法行為等，依法對行政相對人的財物實施暫時性控制，或者對公民的人身自由實施暫時性限制的行為。實踐中主要體現(xiàn)為查封場所、設(shè)施或財物，扣押財物，凍結(jié)存款、匯款等。雖然這些措施是暫時性控制，但仍可能對當(dāng)事人產(chǎn)生較大影響。
比如說，一家面包廠被發(fā)現(xiàn)某一個批次的面包涉嫌質(zhì)量問題，執(zhí)法部門可能查封所有庫存面粉，也可能查封整個倉庫，甚至可能查封整個面包廠。一旦查封了整個廠房，企業(yè)只能停產(chǎn)停業(yè)。又如，一家公司經(jīng)營的木匣涉嫌質(zhì)量不合格，公司的生產(chǎn)線同時生產(chǎn)多達(dá)100種產(chǎn)品，木匣只是其中一種。但執(zhí)法部門一旦查封生產(chǎn)線，意味著100種產(chǎn)品全部停產(chǎn)。
在這種情況下，執(zhí)法部門該如何選擇?如果查封整個廠房、整條生產(chǎn)線，合法，但真的合適嗎?
“在具體執(zhí)法中，要不要實施查封、扣押，實施的范圍怎么劃定，都考驗著執(zhí)法人員的專業(yè)與操守，也關(guān)乎市場主體的經(jīng)營與發(fā)展。”市司法局副局長劉言浩說。
在一次主題為“提升營商環(huán)境”的調(diào)研活動中，大家對這樣一個案例印象深刻。一家醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)為方便用戶使用，在醫(yī)療設(shè)備上加了一個小燈。由于這樣的改動未經(jīng)過審批，涉嫌違法，執(zhí)法部門扣押了庫存的所有該類醫(yī)療設(shè)備，企業(yè)生產(chǎn)也因此基本陷入停頓。
“實際上，被實施行政強制措施的企業(yè)，因為涉嫌違法，絕大多數(shù)會認(rèn)為自己有錯在先，會配合查封、扣押等強制措施，只有極少數(shù)企業(yè)會投訴、主張執(zhí)法部門過度適用、濫用行政強制權(quán)。”國浩律師(上海)事務(wù)所主任、管理合伙人李強說。
采訪中有位企業(yè)家直言，雖然查封、扣押只是一種暫時性的控制，但是企業(yè)廠房、經(jīng)營場所一旦被貼上封條，對其聲譽、生產(chǎn)經(jīng)營的影響可能是毀滅性的，企業(yè)為此所遭受的損失巨大，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法行為應(yīng)承擔(dān)的后果。這也成了企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展中最大的憂慮。
“底線”和“包容”
如何解決企業(yè)的痛點，提供一個寬松、有安全感的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境?
2022年7月，上海推出《市場監(jiān)管領(lǐng)域不予實施行政強制措施清單》，之后又推出《稅務(wù)領(lǐng)域不予實施行政強制措施清單》，分別明確了市場監(jiān)管領(lǐng)域七大類、稅務(wù)領(lǐng)域五大類不予實施強制措施情形。
“兩份清單既是對一線執(zhí)法單位、執(zhí)法人員的限制、規(guī)范，也是對市場主體的保護、引導(dǎo)，對監(jiān)管活動、企業(yè)利益、市場秩序都是一種正向牽引?！眲⒀院普f。
清單背后有兩個關(guān)鍵詞——
一個關(guān)鍵詞是“底線”。“行政監(jiān)管的目的，是保障公共利益。這是行政監(jiān)管的底線，也是不予實施強制措施的前提。”劉言浩表示，市場主體發(fā)現(xiàn)自身違法后，應(yīng)主動改正、努力消除危害后果，被執(zhí)法單位查處時應(yīng)配合執(zhí)法活動、依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，協(xié)助實現(xiàn)“恢復(fù)經(jīng)濟社會秩序”，確保公共利益得到保障。
為守牢底線，不予實施強制措施清單依法設(shè)定了“制止違法行為、避免危害發(fā)生、控制危險擴大、防止證據(jù)損毀”4個前提，僅在4個前提都達(dá)到時，方能不予實施強制措施。
另一個關(guān)鍵詞是“包容”。即在法律框架內(nèi)、在保障公共利益的前提下，盡量給予企業(yè)更大空間，采取對當(dāng)事人影響最小的方式實現(xiàn)行政管理目的。
記者注意到，市場監(jiān)管領(lǐng)域不予實施行政強制措施清單明確了“法定有權(quán)實施強制措施的，什么情況下不實施”和“確需實施強制措施的，如何限定在最小范圍內(nèi)”兩個方面，很多規(guī)定都是國內(nèi)首次出現(xiàn)，包容度前所未有。比如，涉案的原料、輔料、農(nóng)業(yè)投入品等若有證據(jù)證明符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的，涉案的生產(chǎn)經(jīng)營工具、設(shè)備等若可用于其他合法生產(chǎn)經(jīng)營活動的，不予查封扣押(依法應(yīng)當(dāng)沒收或銷毀的除外)。
清單還將“強制措施實施對象的優(yōu)先順序”也明確下來——在確需實施的情況下，應(yīng)當(dāng)先選擇查封、扣押涉案“財物”；仍不能保障公共利益的，方可查封涉案“設(shè)施”；仍不行的，方可查封涉案“場所”；查封范圍也必須限定在最小范圍內(nèi)，以盡量減少對當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營的影響。“比如，查封一個房間能實現(xiàn)行政管理目的的，不允許查封一層樓；查封一幢樓能實現(xiàn)的，不允許查封整個廠區(qū)。”拿到清單后，基層執(zhí)法人員陳剛覺得之前界限模糊的事項，變得清晰起來。
“兩份清單更多是把以前執(zhí)法中隱性存在但不夠清晰的規(guī)則總結(jié)出來，明確化、顯性化了?！笔兴痉ň中姓?zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督處處長于曉瓊說。
刀刃向內(nèi)的改革
兩份清單看似“輕巧”，但它的出臺卻不易。
對執(zhí)法單位來說，查封、扣押是一把利劍，是促使企業(yè)配合調(diào)查、履行處罰的有力抓手，也是法律法規(guī)賦予執(zhí)法單位的權(quán)力?！斑@種權(quán)力即使不實施，也是一種威懾?！鄙虾＞齻惵蓭熓聞?wù)所主任丁德應(yīng)說，出臺清單是執(zhí)法單位向監(jiān)管對象明示放棄一部分權(quán)力，是一種“主動跨前、刀刃向內(nèi)”的改革。
這項改革舉措使企業(yè)大大受益。數(shù)據(jù)顯示，截至2023年7月5日，全市市場監(jiān)管部門已對6917家經(jīng)營主體不予實施行政強制措施，為疫情后提振企業(yè)信心、加快經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)揮了積極作用。
“得知監(jiān)管部門只扣押涉案批次的皮夾，我緊張的心這才放下來。”一家皮革制品企業(yè)負(fù)責(zé)人說，該廠生產(chǎn)的某一批次皮夾涉嫌違法，廠家雖立即停止生產(chǎn)該類皮夾，但心中惴惴不安，“我們很擔(dān)心原材料被扣或生產(chǎn)線被查封，這樣一來，其他貨物訂單就不能如期交貨，要賠一大筆違約金?！弊屍髽I(yè)寬慰的是，執(zhí)法人員仔細(xì)調(diào)查后，只查封了庫房里剩余的同批次皮夾，生產(chǎn)線可繼續(xù)使用。一周后，案件調(diào)查清楚了，查封的皮夾也歸還了，廠家其他產(chǎn)品的生產(chǎn)均未受影響?！皩ζ髽I(yè)的這種保護，讓我們有安全感?！逼髽I(yè)負(fù)責(zé)人說。
給予經(jīng)營主體更大空間，將換來經(jīng)營主體對發(fā)展環(huán)境的更大信心，也將助力經(jīng)濟發(fā)展更有活力。華東政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院常務(wù)副院長章志遠(yuǎn)教授說，“舉重可明輕，對涉嫌違法企業(yè)相關(guān)利益的尊重、保護，側(cè)面折射出合法經(jīng)營企業(yè)在上海有更充分的支持、保護和包容”。
值得注意的是，上海清單與其他地方的清單不同。國內(nèi)已有的不予實施行政強制措施清單，大多跟輕微違法不予行政處罰清單類似，是列舉式的規(guī)則，規(guī)定哪種違法行為在何種情形下不予實施強制措施。而上海清單則是概括性的規(guī)則，全面適用于市場監(jiān)管、稅務(wù)兩大領(lǐng)域各種違法行為的查處，“這也意味著，上海清單適用范圍更廣，企業(yè)受益范圍更大?！庇跁原傉f。
“法治是最好的營商環(huán)境。市場監(jiān)管部門用精細(xì)化執(zhí)法和包容審慎監(jiān)管來涵養(yǎng)經(jīng)濟活力、創(chuàng)新動力，提升市場預(yù)期、企業(yè)信心，促進(jìn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。”上海市市場監(jiān)管局局長倪俊南說。
