上海市住建委近日公布上一年度重大工程項(xiàng)目成績單：2023年共完成投資額2257.4億元，超過年初計(jì)劃5%，投資規(guī)模再創(chuàng)歷史新高。市重大辦預(yù)測，今年投資額總量還將提升。
從2010年世博會(huì)舉辦以來，上海重大工程項(xiàng)目計(jì)劃和完成投資額，屢屢刷新紀(jì)錄，近年來更是逐年增長。有人好奇，上海已經(jīng)躋身國際大都市，設(shè)施完善、配套齊全，不斷追高重大工程項(xiàng)目投資額，意義是什么?
清單之變：新開工項(xiàng)目比計(jì)劃多一倍
2200多億元，都花哪了?基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目均占重頭。根據(jù)2023年1月市發(fā)改委公布的計(jì)劃清單，正式項(xiàng)目共安排5類191項(xiàng)，分別是科技產(chǎn)業(yè)類、社會(huì)民生類、生態(tài)文明建設(shè)類、城市基礎(chǔ)設(shè)施類、城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興類。
市住建委工程建設(shè)處處長、市重大辦副主任李陽告訴記者，從數(shù)量來看，科技產(chǎn)業(yè)類77項(xiàng)，占比超40%；基礎(chǔ)設(shè)施類62項(xiàng)，占32.5%。從完成情況來看，這兩大板塊貢獻(xiàn)了一半以上的投資額。
完成投資近千億元的基礎(chǔ)設(shè)施中，開工項(xiàng)目有東方樞紐上海東站地下工程、羅涇港碼頭改造，前者將成為連接長三角與全球的世界級(jí)交通樞紐，后者是繼洋山港四期之后上海港口的又一大作。正在加速建設(shè)的有浦東機(jī)場四期、小洋山北作業(yè)區(qū)，將成為服務(wù)長三角區(qū)域核心樞紐和國家沿海大通道的重要功能節(jié)點(diǎn)，還有嘉閔線、南匯支線、軌道交通12號(hào)線西延伸、15號(hào)線南延伸、17號(hào)線西延伸，搭建起五個(gè)新城發(fā)展的交通骨架。
作為投資體量第二大板塊，科技產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目整體表現(xiàn)活躍。開工項(xiàng)目有江豐臨港基地、莊臣中國制造工廠等；在建項(xiàng)目有同濟(jì)大學(xué)上海自主智能無人系統(tǒng)科學(xué)中心、國家海底長期科學(xué)觀測系統(tǒng)、中芯國際，以及一批位于徐匯、楊浦濱江、北外灘、虹橋和張江的頭部企業(yè)總部和研發(fā)基地；藥明生物醫(yī)藥中心、外高橋造船郵輪總裝、華為研發(fā)中心部分板塊基本建成。
除了服務(wù)城市發(fā)展的“壓艙石”和“高精尖”，重大項(xiàng)目也關(guān)注城市溫度，優(yōu)化老百姓家門口的公共服務(wù)供給。2023年，生態(tài)文明建設(shè)類和社會(huì)民生類項(xiàng)目加快實(shí)施，迎賓水廠、居家橋水廠、閘北水廠、原水西環(huán)線年內(nèi)開工建設(shè)；竹園污水處理廠四期、世博文化公園雙子山主體部分土建驗(yàn)收，上海植物園北區(qū)年內(nèi)建成；一批醫(yī)療衛(wèi)生和教育項(xiàng)目加快推進(jìn)。
值得注意的是，一些項(xiàng)目開始“搶跑”。在年初清單中，有48個(gè)預(yù)備項(xiàng)目沒有列入。但在相關(guān)企業(yè)和部門配合下，手續(xù)提前落實(shí)，項(xiàng)目提前開工。這其中包括浦江實(shí)驗(yàn)室、臨港實(shí)驗(yàn)室、先聲藥業(yè)(中國)研發(fā)中心、正大天晴全球研發(fā)總部等。據(jù)市重大辦統(tǒng)計(jì)，2023年新開工項(xiàng)目比原計(jì)劃多了一倍，達(dá)到31項(xiàng)。
結(jié)構(gòu)之變：類型、內(nèi)涵、區(qū)域更廣
在上海，市重大工程這一品牌已“誕生”35年。35年前，上海在全國首設(shè)市重大工程建設(shè)辦公室。當(dāng)時(shí)提出，要用有限的建設(shè)資金發(fā)揮最佳的投資效益，換句話說，就是要“把錢用在刀刃上”。這種精打細(xì)算看似與上海動(dòng)輒超千億元的大手筆有些格格不入，但放在城市發(fā)展的進(jìn)程中，就能理解其背后的邏輯。拉長時(shí)間軸，可以看到投資額變化的清晰脈絡(luò)。
1990年，上海全年完成重大工程投資額70多億元；2009年，為籌辦世博會(huì)，全年投資額沖高到1600多億元；2010年，投資額同比回落，并在此后6年中保持平穩(wěn)；2016年以來，上海投資額逐年增長。在2023年之前的5年里，上海累計(jì)完成重大工程投資8645.7億元，是上一個(gè)5年的1.4倍。
如果不考慮通脹因素，重大項(xiàng)目投資額總體呈波動(dòng)上升趨勢，但這不是簡單的慣性增長。按照“把錢用在刀刃上”的思路，如此大手筆的投入必須花在關(guān)鍵地方，幫助解決發(fā)展面臨的實(shí)際問題。
錢花在哪里，需要城市管理者的精心配置。
人們耳熟能詳?shù)某鞘械貥?biāo)，延安路高架、南浦大橋、浦東國際機(jī)場、洋山深水港、東方明珠，都誕生在20世紀(jì)90年代。在那個(gè)時(shí)期，這些城市基礎(chǔ)設(shè)施在市重大工程中占據(jù)主導(dǎo)地位。到了2023年，重大項(xiàng)目的類型變多了，從以基礎(chǔ)設(shè)施為主變成“百花齊放”，科技、生態(tài)、民生、城鄉(xiāng)融合都有涉及。
城市面貌變化了，交通出行方便了，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)要素高效流動(dòng)。但要打造國際化大都市，不能只看經(jīng)濟(jì)規(guī)模這個(gè)單一指標(biāo)，而是要增強(qiáng)多種城市功能，讓居民都能享受到發(fā)展紅利。
需求的轉(zhuǎn)變，促使重大項(xiàng)目要考量和平衡多組關(guān)系。例如進(jìn)入建設(shè)沖刺的世博文化公園項(xiàng)目，就是上海放棄了商業(yè)開發(fā)帶來的短期利益，實(shí)現(xiàn)了全市市民共享岸線綠地的長期利益；保障性租賃住房建設(shè)主要解決新市民、來滬青年人和一線務(wù)工人員的階段性住房困難，讓生活在城市中的人們都能安居樂業(yè)。重大項(xiàng)目的多元化趨勢，本質(zhì)上是人與城的關(guān)系變化，以人為本的價(jià)值取向愈發(fā)得到重視。
“十三五”以來上海投資額大幅上揚(yáng)，正是順應(yīng)了這種戰(zhàn)略能級(jí)的變化。2016年春出臺(tái)的國家“十三五”規(guī)劃綱要中，提及上海內(nèi)容達(dá)到近20處，這在當(dāng)時(shí)所有中長期規(guī)劃中是最多的一次。也在那次，上?！拔鍌€(gè)中心”建設(shè)首次被納入國家中長期規(guī)劃。
另一個(gè)變化是表述。1989年3月6日《解放日報(bào)》頭版報(bào)道，“上海已確定一批效益好、見效快、有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加有效供給的工業(yè)項(xiàng)目”。今天，“工業(yè)項(xiàng)目”變成了內(nèi)涵更廣的“產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”。一字之差，含義大不相同。
歷史上形成的良好工業(yè)底子，是上海城市發(fā)展的一個(gè)重要引擎。20世紀(jì)90年代前后，上海提出要打造國際經(jīng)濟(jì)中心、金融中心和貿(mào)易中心“三個(gè)中心”，就把工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整作為工作重點(diǎn)。從通訊、轎車，到石油化工都代表了當(dāng)時(shí)最新的工業(yè)增長點(diǎn)。如今，讓上海又好又快發(fā)展的引擎已經(jīng)變了。2023年，上海在建項(xiàng)目涉及半導(dǎo)體、人工智能、醫(yī)療器械等行業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，不只圍繞生產(chǎn)端，也在向產(chǎn)業(yè)鏈前端的研發(fā)、策源延伸。
最后一個(gè)變化是區(qū)域。以前的泥灘臨港大變樣，一座座先進(jìn)制造業(yè)廠房拔地而起。據(jù)介紹，2023年臨港新片區(qū)在先進(jìn)制造業(yè)集中發(fā)力，中芯國際12英寸、積塔半導(dǎo)體、天岳半導(dǎo)體等項(xiàng)目都提前完成了投資年度目標(biāo)。
上海五個(gè)新城建設(shè)則跳出了原有的城市格局，承接更宏大的戰(zhàn)略目標(biāo)?！皣鴥?nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點(diǎn)、國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接”新定位，意味著上海有必要重新審視和優(yōu)化全市發(fā)展格局。建設(shè)五個(gè)新城，不僅是因?yàn)橹鞒菂^(qū)資源要素制約，更是打造在長三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，構(gòu)建上海大都市圈的發(fā)展需要。
機(jī)制之變：融資管理創(chuàng)新層出不窮
成千上萬億元的資金，如何落實(shí)到位，化為切切實(shí)實(shí)的企業(yè)產(chǎn)值和群眾獲得感?上海想盡辦法找出路，在重大工程項(xiàng)目上探索一批創(chuàng)新機(jī)制。
早年，市重大工程項(xiàng)目面臨的最大問題是資金。1990年年中，上海41項(xiàng)重大工程里有四分之一的項(xiàng)目因資金設(shè)備問題影響工期。為此，上海開始了長達(dá)30多年的投融資探索。除了爭取中央的支持外，上海還設(shè)立全國首個(gè)城投公司上海城投公司作為政府的融資平臺(tái)；動(dòng)員社會(huì)力量參與一些經(jīng)營性項(xiàng)目投資，給予一定期限的管理和收費(fèi)權(quán)；實(shí)施“兩級(jí)政府三級(jí)管理”，適當(dāng)向區(qū)縣和街道放權(quán)；以未來的城市財(cái)政收入為擔(dān)保，向國家和國際金融機(jī)構(gòu)借錢等。
當(dāng)年城市建設(shè)財(cái)政“捉襟見肘”的局面，早已得到根本改觀。不過，借助整個(gè)國家資本市場發(fā)展和金融市場發(fā)展的東風(fēng)，上海在重大項(xiàng)目融資模式上仍屢創(chuàng)“第一”。記者從上海城投集團(tuán)了解到，青草沙原水工程引入保險(xiǎn)資金作為財(cái)力支持，這是中國保險(xiǎn)資金進(jìn)入上海市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的第一單，為上海市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟了新的融資渠道。
投融資還促進(jìn)了上海工程管理的現(xiàn)代化，并不斷和國際接軌。像楊浦大橋、軌道交通一號(hào)線、河流污水工程這些重大項(xiàng)目，貸款方會(huì)對施工質(zhì)量提出很多要求。到今天，上海工地上的管理創(chuàng)新層出不窮，EPC(設(shè)計(jì)、采購、施工整體承包工程)交鑰匙工程在全市推廣。上海最大的海綿公園“星空之境”還探索DBO(設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)維一體化)模式。在國際上，DBO正成為趨勢，而“星空之境”則是國內(nèi)首單同類模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
最關(guān)鍵的變化是審批模式。辦理建筑許可是項(xiàng)目投運(yùn)投產(chǎn)前面臨的最大“堵點(diǎn)”。以前在上海辦這張證，要和17個(gè)部門打交道，時(shí)間長、門檻高。李陽介紹，這幾年通過創(chuàng)新優(yōu)化審批流程，市重大工程項(xiàng)目審批服務(wù)的便利度大大提高，不斷優(yōu)化營商環(huán)境吸引有效投資。
如在重大工程中推廣“樁基+圍護(hù)先行”和提前啟動(dòng)招標(biāo)，大大縮短上海大學(xué)寶山校區(qū)擴(kuò)建四期工程、浦江實(shí)驗(yàn)室、新華醫(yī)院奉賢分院等一批項(xiàng)目前期審批時(shí)間。研究落實(shí)重大工程資源性指標(biāo)“六票統(tǒng)籌”(土地、水面積、綠地、林地、渣土消納和征收安置房)使用機(jī)制，支持采用周轉(zhuǎn)暫借等方式，逐步形成有序借還良性機(jī)制，保障上海東站樞紐、機(jī)場聯(lián)絡(luò)線建設(shè)。
今年1月1日，《上海市市重大工程建設(shè)管理辦法》正式施行，明確各環(huán)節(jié)各部門職責(zé)，讓重大工程能夠夯實(shí)依法合規(guī)的高質(zhì)量建設(shè)基礎(chǔ)。新政推出，正是上海從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)進(jìn)行的制度再創(chuàng)新，聚焦解決當(dāng)下面臨的更復(fù)雜挑戰(zhàn)，如綠色通道政策空間日漸收縮、工程建設(shè)的質(zhì)效要求越來越高等。
35年來，上海重大工程項(xiàng)目之變，何嘗不是一部關(guān)于城市奮發(fā)有為、突破創(chuàng)新的變遷史。
