2023年，上海大都市圈正式啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作，規(guī)劃編制的核心任務(wù)是圍繞上海“五個(gè)中心”建設(shè)提升跨區(qū)域空間治理能力。

　　以上海為圓心、1.5小時(shí)交通距離為半徑畫圈，上海大都市圈范圍覆蓋蘇州、無(wú)錫、常州、南通、鹽城、泰州、杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山和宣城。但是，上海大都市圈的具體范圍仍有待正式成果發(fā)布。

　　當(dāng)前，推動(dòng)上海大都市圈跨區(qū)域協(xié)調(diào)，要以加快建設(shè)具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市圈為目標(biāo)。既要著力破解一體化發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)矛盾，更要主動(dòng)服務(wù)和落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略。

　　不止于“一張藍(lán)圖”

　　都市圈規(guī)劃不應(yīng)止步于“畫圖”，而應(yīng)成為推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)同的“治理平臺(tái)”。按照目前的規(guī)劃研究范圍，上海大都市圈涵蓋1個(gè)直轄市和13個(gè)設(shè)區(qū)市，陸域面積達(dá)11.36萬(wàn)平方公里，常住人口約1.09億，GDP總量約占全國(guó)的14.5%。如此龐大的區(qū)域要實(shí)現(xiàn)“一體化”和“高質(zhì)量”發(fā)展，必須打破行政壁壘，推動(dòng)從“各掃門前雪”到“共繪一張圖”的轉(zhuǎn)變。

　　都市圈國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上的“藍(lán)圖”，它更像一個(gè)多功能“工作平臺(tái)”，一個(gè)推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)同治理的綜合性工具。具體而言，其價(jià)值體現(xiàn)在五個(gè)方面：

　　第一，區(qū)域協(xié)同的空間底板。規(guī)劃整合生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)等跨區(qū)域要素，形成統(tǒng)一的“一張圖”，為各城市提供精準(zhǔn)、可視的協(xié)同基礎(chǔ)。這不僅是技術(shù)圖紙，更是共識(shí)載體與決策依據(jù)。第二，平等協(xié)商的制度安排。規(guī)劃編制過(guò)程本身至關(guān)重要。凝聚共識(shí)、平衡利益是區(qū)域協(xié)同的必經(jīng)之路。通過(guò)共同組織、共同編制、共同認(rèn)定與共同實(shí)施，推動(dòng)城市從被動(dòng)響應(yīng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)協(xié)作。第三，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的行動(dòng)方案。規(guī)劃不能只停留在文本上，要轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，通過(guò)各市五年規(guī)劃和年度重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)加以落實(shí)。第四，跨界管控的法定依據(jù)。在省市邊界地區(qū)，各類訴求常常沖突。上位規(guī)劃為這些區(qū)域明確管控要求，為后續(xù)管理和詳細(xì)規(guī)劃提供權(quán)威依據(jù)，使矛盾處理有章可循。第五，政策創(chuàng)新的共同契機(jī)。規(guī)劃成為各城市共享政策經(jīng)驗(yàn)、聯(lián)合爭(zhēng)取試點(diǎn)政策的平臺(tái)。各城市可共享國(guó)土整治、用地供給、生態(tài)補(bǔ)償、跨區(qū)域合作開發(fā)等方面的政策創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，甚至聯(lián)合爭(zhēng)取政策試點(diǎn)，將合作意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的政策創(chuàng)新機(jī)遇。

　　有限規(guī)劃，重點(diǎn)突破

　　明確規(guī)劃定位后，關(guān)鍵在于“怎么做”。上海大都市圈規(guī)劃圍繞“有限規(guī)劃、重點(diǎn)突破”思路，聚焦以下幾項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)：

　　以國(guó)家戰(zhàn)略為引領(lǐng)，明確共同發(fā)展目標(biāo)。加快建設(shè)“具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市圈”：一是更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，這是上海的地位和作用，核心是加強(qiáng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力；二是更加美麗，更加關(guān)注生態(tài)，長(zhǎng)江口是生態(tài)高度脆弱的地區(qū)，同時(shí)傳承深厚人文傳統(tǒng)；三是加強(qiáng)示范引領(lǐng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域走在現(xiàn)代化建設(shè)前列。

　　共筑一體化發(fā)展格局。夯實(shí)生態(tài)、人文、安全“三個(gè)底色”，強(qiáng)化軌道交通網(wǎng)、干線航道網(wǎng)、公路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，形成支撐區(qū)域一體化的空間底板。勾勒出多中心、多廊道、多鏈接的空間格局，發(fā)揮上海龍頭引領(lǐng)作用，連接長(zhǎng)江口、環(huán)太湖、杭州灣和沿海四大區(qū)域，優(yōu)化“一核四翼”的總體格局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域能級(jí)整體躍升。

　　聚焦重點(diǎn)任務(wù)，推進(jìn)多圈層跨區(qū)域協(xié)作。根據(jù)與上海的空間距離和功能聯(lián)系強(qiáng)度，上海大都市圈可劃分為三個(gè)圈層。第一圈層為30分鐘軌道交通通勤范圍，是同城化效應(yīng)最為顯著的區(qū)域，重點(diǎn)解決跨域通勤設(shè)施優(yōu)化、公共服務(wù)均等化、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理等民生問(wèn)題；第二圈層為60分鐘城際鐵路聯(lián)系范圍，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈和人才鏈的緊密協(xié)同為重點(diǎn)；第三圈層為90分鐘高鐵聯(lián)系范圍，側(cè)重于跨區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)同、高端要素配置、重大基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

　　聚焦單個(gè)城市難以解決的跨區(qū)域問(wèn)題，創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制。采取分層協(xié)作的思路，把整個(gè)區(qū)域劃分成四種不同類型的協(xié)作單元——有需要全域協(xié)同的，有次級(jí)都市圈內(nèi)部的，有像長(zhǎng)江口這樣的重點(diǎn)戰(zhàn)略功能區(qū)，還有專門針對(duì)邊界地帶的跨界協(xié)同單元。這樣既能保持完整性，又能實(shí)現(xiàn)“大事一起商量，小事分組協(xié)調(diào)”的靈活機(jī)制。

　　此外，注重將規(guī)劃要求落到實(shí)處，尤其在跨行政邊界、矛盾集中地區(qū)，創(chuàng)新采用“穿透式”管理方法，將管控要求細(xì)化至具體地塊圖斑層級(jí)，確保規(guī)劃落地見(jiàn)效。同時(shí)，著力構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)為每個(gè)城市制定專屬篇章，將區(qū)域要求轉(zhuǎn)化為各城市具體任務(wù)，并在財(cái)稅共享、生態(tài)補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵環(huán)節(jié)推動(dòng)制度創(chuàng)新，讓各方合作有動(dòng)力、能落地、可持續(xù)。

　　回過(guò)頭來(lái)看，上海大都市圈實(shí)踐給我們帶來(lái)一個(gè)重要啟示：國(guó)土空間規(guī)劃不能停留在技術(shù)層面，要發(fā)揮空間治理平臺(tái)的作用。這項(xiàng)工作不僅是落實(shí)和支撐國(guó)家戰(zhàn)略的空間載體，更成為推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)同、提升整體治理能力的重要抓手。

　　(本文由上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)張尚武在推動(dòng)長(zhǎng)三角都市圈同城化發(fā)展研討會(huì)上的發(fā)言整理)