原標(biāo)題：從“降本增效”到“優(yōu)化管理”

　　——上海成本預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)調(diào)查(下)

　　■從“降本增效”到“優(yōu)化管理”，是成本預(yù)算績(jī)效管理向政府治理能力提升的一次深層探索試驗(yàn)。盡管上海已經(jīng)在2023年進(jìn)行了兩批市、區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目，但成本預(yù)算績(jī)效管理仍然是一種“新”辦法，怎么落地、怎么推廣，都需要上海摸索出一條適合自己的路

　　■成本預(yù)算績(jī)效管理的根本宗旨是“花好納稅人的每一分錢”。確定基線，是為了實(shí)現(xiàn)成本效益最優(yōu)比，也就是用最少的錢辦更多的事

　　■上海對(duì)成本預(yù)算績(jī)效管理這種現(xiàn)代預(yù)算制度的探索，實(shí)際上也是政府向科學(xué)化、精細(xì)化管理邁出的重要一步

　　根據(jù)此前發(fā)布的《上海市加強(qiáng)成本預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施方案》，2024年，成本預(yù)算績(jī)效管理改革將在上海全市范圍內(nèi)全面推開，這將影響到每個(gè)生活在上海的你我他。因?yàn)槌杀绢A(yù)算績(jī)效管理除了要做到“降本增效”，還有一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)就是“優(yōu)化管理”。

　　這種管理可能是營(yíng)商環(huán)境，可能是公共決策，也可能只是一次市民尋求公益援助時(shí)的響應(yīng)速度，它們是看不見、摸不著的政府服務(wù)。

　　從“降本增效”到“優(yōu)化管理”，是成本預(yù)算績(jī)效管理向政府治理能力提升的一次深層探索試驗(yàn)。盡管上海已經(jīng)在2023年進(jìn)行了兩批市、區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目，但成本預(yù)算績(jī)效管理仍然是一種“新”辦法，怎么落地、怎么推廣，都需要上海摸索出一條適合自己的路。

　　尋找基線 流程再造

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授曹堂哲介紹，上海市開展成本績(jī)效分析工作，從一開始就進(jìn)行了整體性制度性創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)將成本績(jī)效理念和方法融入預(yù)算管理全過程，實(shí)現(xiàn)了成本績(jī)效分析與事前評(píng)估、預(yù)算評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的銜接融合?！吧虾２粌H在技術(shù)流程、推動(dòng)機(jī)制上有創(chuàng)新，同時(shí)也更加強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目‘功能事前評(píng)估’和績(jī)效基線等方法?！?/p>

　　“找基線”是上海探索成本預(yù)算績(jī)效管理的重要抓手。基線，可以分為績(jī)效基線和成本基線，績(jī)效基線指工作產(chǎn)出需達(dá)到的水平，成本基線指成本核算下來的標(biāo)準(zhǔn)。在2023年上海成本預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作中，市、區(qū)兩級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目初步形成了績(jī)效基線1876條，成本基線2195條。

　　績(jī)效基線主要依靠比較研究來確定。預(yù)算單位大多是將本單位服務(wù)水平與國(guó)內(nèi)外對(duì)標(biāo)城市的同領(lǐng)域水平進(jìn)行比較。有的單位先后前往北京、廣東、浙江、陜西等省市進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，并廣泛搜集倫敦、東京等國(guó)際城市做法和經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合自身歷史數(shù)據(jù)，從而科學(xué)確定預(yù)期要達(dá)到的“績(jī)效水平”。通過多層次對(duì)比，找出的績(jī)效基線才能既與財(cái)政可承受能力相匹配，又與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和公眾需要相適應(yīng)，推動(dòng)上海城市國(guó)際化發(fā)展。

　　成本基線則需要通過打開業(yè)務(wù)流程來審核確定。因?yàn)橹挥邪殉杀窘Y(jié)構(gòu)一五一十、仔仔細(xì)細(xì)地展示出來，人們才能知道如何去精簡(jiǎn)優(yōu)化不科學(xué)的工作流程或環(huán)節(jié)，剔除歷史成本中不合理因素，形成各項(xiàng)成本基線。

　　談到打開成本，市司法局計(jì)財(cái)裝備處副處長(zhǎng)楊柳深有感觸。在前兩批試點(diǎn)工作中，市司法局承擔(dān)了“12348”公共法律服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目。為了確定成本標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)項(xiàng)目小組去熱線中心“蹲守式”調(diào)研了三天，梳理清楚了外包服務(wù)的工作流程，形成了比過去更加精細(xì)的成本模型。

　　“只有把業(yè)務(wù)流程打開，我們才能發(fā)現(xiàn)不同接聽時(shí)段，人員合理配置的最優(yōu)方案?！睏盍榻B，優(yōu)化各處流程，合理配置各渠道資源分配后，“12348”公共法律服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了10%以上的降本幅度，超出了項(xiàng)目小組一開始的預(yù)期。

　　陽光財(cái)政 實(shí)事求是

　　確定成本基線幾乎是成本預(yù)算績(jī)效管理中阻力最大的工作。市財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)管理處處長(zhǎng)蘇永軍表示：“各方意見要達(dá)成一致很難。但反過來看，這也讓財(cái)政更加公開和透明?！?/p>

　　“法人一證通”是上海市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的一項(xiàng)重要政策，旨在解決政府各部門發(fā)放數(shù)字證書互不通用的問題，也成為首批試點(diǎn)項(xiàng)目之一。為了平衡財(cái)政部門、外包企業(yè)等各方意愿，預(yù)算單位市經(jīng)濟(jì)信息化委力求把成本結(jié)構(gòu)梳理做到極致。

　　例如，為了驗(yàn)證“法人一證通”的介質(zhì)成本單價(jià)，項(xiàng)目小組對(duì)介質(zhì)的直接材料、直接人工及損耗都進(jìn)行界定，就連介質(zhì)外包裝里的密碼信封成本也被單獨(dú)列為計(jì)算項(xiàng)?！斑@次的工作完全顛覆了我們過去的工作方法，比以往的所有工作更嚴(yán)謹(jǐn)，分析工作也做得更扎實(shí)?！笔薪?jīng)濟(jì)信息化委財(cái)務(wù)審計(jì)處處長(zhǎng)徐華說。

　　這并不是為了追求完美主義，而是因?yàn)椤胺ㄈ艘蛔C通”項(xiàng)目成果將為上海市其他信息化項(xiàng)目開展成本預(yù)算績(jī)效分析提供可復(fù)制、可借鑒的標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)。

　　市經(jīng)濟(jì)信息化委副主任張宏韜表示，像這次改革一樣的成本解構(gòu)，過去大家確實(shí)也沒做過，所以在摸著石頭過河的過程中，最重要的是把握“實(shí)事求是”原則，協(xié)商討論清楚人員是否冗余、收費(fèi)是否合理、資源是否浪費(fèi)。

　　成本預(yù)算績(jī)效管理的根本宗旨是“花好納稅人的每一分錢”。確定基線，是為了實(shí)現(xiàn)成本效益最優(yōu)比，也就是用最少的錢辦更多的事。財(cái)政資金取之于民，用之于民，讓更多公眾參與到績(jī)效評(píng)估中合乎情理。據(jù)了解，不少試點(diǎn)項(xiàng)目都聘請(qǐng)了會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為第三方機(jī)構(gòu)。他們長(zhǎng)期為預(yù)算單位做審計(jì)工作，掌握大量歷史數(shù)據(jù)，便于進(jìn)行成本核算。

　　在浦東新區(qū)財(cái)政局，多方參與已經(jīng)貫徹在成本績(jī)效工作的全過程中。浦東新區(qū)財(cái)政局副局長(zhǎng)陳昆介紹，在做高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目組不僅會(huì)將項(xiàng)目歷史數(shù)據(jù)打開做全面分析，還會(huì)到田間地頭實(shí)地調(diào)研，聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、村干部的意見。項(xiàng)目組會(huì)由財(cái)政部門、預(yù)算部門、第三方機(jī)構(gòu)的人員和行業(yè)專家、績(jī)效專家等組成，同時(shí)，調(diào)研機(jī)會(huì)也對(duì)人大代表、相關(guān)工委等各方監(jiān)督力量開放，多方共同參與研究協(xié)商，以確保標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性與合理性。

　　政府決策 有據(jù)可依

　　在介紹“法人一證通”成本績(jī)效項(xiàng)目過程中，張宏韜提到的一個(gè)詞：精細(xì)管理，讓人印象深刻。他認(rèn)為，上海對(duì)成本預(yù)算績(jī)效管理這種現(xiàn)代預(yù)算制度的探索，實(shí)際上也是政府向科學(xué)化、精細(xì)化管理邁出的重要一步。

　　財(cái)政的變革也必將帶動(dòng)政府治理的變化。引進(jìn)成本效益分析等方法，實(shí)際上不僅僅會(huì)影響到重大財(cái)政資金分配，還會(huì)影響到很多重大事項(xiàng)的決策。同時(shí)，成本績(jī)效還建立了一套全過程的管控機(jī)制，事后績(jī)效評(píng)價(jià)也為政績(jī)考核提供了良好支撐。

　　在所有2023年上海試點(diǎn)項(xiàng)目中，市域鐵路南楓線涉及金額最大。市發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資處副處長(zhǎng)孫森泉介紹，由于重大投資項(xiàng)目一般建設(shè)周期較長(zhǎng)、環(huán)節(jié)復(fù)雜、涉及部門較多，從方案論證到最終建成可能需要5年到20年不等，所以并不能完全按照年度預(yù)算的方式進(jìn)行成本績(jī)效分析，但成本預(yù)算績(jī)效管理的核心方法和理念還是可以運(yùn)用到重大投資項(xiàng)目管理上。

　　最終，在確保核心功能效益的前提下，市域鐵路南楓線項(xiàng)目通過對(duì)照標(biāo)桿值，保障綜合效益最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化車站規(guī)模約6.1萬平方米，降本幅度達(dá)17.6%。

　　但更重要的是，一套完整的市域鐵路類型項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系初步形成。實(shí)際上，早在本輪成本預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施前，市發(fā)展改革委為解決重大投資項(xiàng)目的資金使用合理性問題，就已經(jīng)研究出臺(tái)了一系列成本標(biāo)桿值，這是由考核需求引發(fā)的成本對(duì)標(biāo)行為。而在此次系統(tǒng)的成本梳理之后，市發(fā)展改革委又將更多無形指標(biāo)，如前期的環(huán)保代價(jià)、后期的外部效益增值等納入績(jī)效指標(biāo)體系。“這實(shí)際上會(huì)為之后政府決策提供很大的參考價(jià)值?！睂O森泉說。

　　理念的改變，將對(duì)政府治理能力的提升產(chǎn)生更深層的影響?！半S著預(yù)算績(jī)效管理工作的不斷深化，各級(jí)預(yù)算部門的績(jī)效理念逐步增強(qiáng)，但成本的理念還比較弱。”在蘇永軍看來，理念的不同是成本績(jī)效與過去預(yù)算管理最大的區(qū)別。下一步，上海各級(jí)財(cái)政部門將把這次的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)貫穿到平時(shí)的預(yù)算管理當(dāng)中，同時(shí)提升各參與方的成本績(jī)效意識(shí)。