宿遷網(wǎng)訊(記者 傅美麗 高云龍 王晨)薄霧散去，晨曦漸露。位于宿遷市湖濱新區(qū)曉店街道和徐州市新沂市窯灣鎮(zhèn)的兩個駱馬湖取水口處碧波蕩漾。對于宿遷、徐州兩地數(shù)百萬居民來說，2022年11月1日這一天，具有非常重要的意義。從這天起，他們的“生命之湖”將受到“專屬法律”的保護，也是從這天開始，宿徐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展步入新階段。
11月1日，由江蘇省十三屆人大常委會第三十一次會議同步審議批準的《宿遷市駱馬湖水環(huán)境保護條例》(以下簡稱《條例》)和《徐州市駱馬湖水環(huán)境保護條例》正式施行?！稐l例》由宿遷、徐州兩地同步起草、同步制定、同步發(fā)布、同步實施，這是我省生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域第一個立法協(xié)作項目，也是淮海經(jīng)濟區(qū)城市間首次開展緊密型協(xié)同立法。
宿徐兩市進行的水環(huán)境保護跨行政區(qū)域的合作，是區(qū)域間的環(huán)境治理與生態(tài)保護聯(lián)動，不僅為駱馬湖量身定制“專屬法律”，對于實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展也具有重要示范意義。
同源共流卻各自為政
“人人都管等于沒人管”的困境亟待破解
跨宿遷和徐州兩市的駱馬湖是全國第七大、全省第四大淡水湖，也是兩市人民共同的飲用水水源地，還是南水北調(diào)東線工程重要的蓄水庫，具有較高的生態(tài)區(qū)位價值和資源優(yōu)勢，其水環(huán)境保護重要性不言而喻。
多年來，兩市高度重視駱馬湖水環(huán)境保護，從湖區(qū)禁采，到退漁還湖，再到全面禁捕；從岸線整治，到“清四亂”，再到生態(tài)修復(fù)，力度不減、動作不斷，駱馬湖水環(huán)境持續(xù)改善。
“一度水質(zhì)堪憂，如今再次變清，各種珍稀鳥類重新回到湖心島結(jié)巢，我們漁民又恢復(fù)直接用湖水洗菜做飯的習(xí)慣?！奔易『拇鲌鰨u的居民蔡萬標感慨道。
隱憂也依然存在?！跋仁遣缮安保笫欠欠ㄈ?，‘三無’船舶也屢禁不止?！辈倘f標坦言，“駱馬湖污染問題層出不窮，而且一個比一個棘手，真怕哪一天湖區(qū)又遭污染?！?/p>
“駱馬湖三分之二面積位于宿遷市，長期以來，駱馬湖管理事項多、管理層級多，導(dǎo)致管理系統(tǒng)性、長效性不足，加之生態(tài)環(huán)境破壞案件大多具有流動性、跨區(qū)域的特點，按行政區(qū)劃確定管轄會造成調(diào)查收集證據(jù)不便、定損事實不全面等問題?！彼捱w市生態(tài)環(huán)境局副局長季鴻一語道破癥結(jié)：“人人都管，等于沒人管?！?/p>
湖泊河流具有流動性、跨區(qū)域性，相關(guān)生態(tài)環(huán)保問題也具有共性和聯(lián)動性。依靠單一行政區(qū)劃無法解決流域管理難題。
“以前，我們依照《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)對駱馬湖進行保護，存在很多權(quán)責(zé)不清、部分行為屢禁不止且無法可依的問題。”季鴻說。
宿徐兩地政府間也曾通過簽訂各種形式的合作綱要、合作協(xié)議等，明確各地方的責(zé)任與駱馬湖水環(huán)境治理的范圍與權(quán)限，在一定程度上解決了跨區(qū)域環(huán)境治理與生態(tài)保護問題。但是，僅僅通過政府間的行政協(xié)議來推進政府合作是不夠的?？鐓^(qū)域環(huán)境合作有完備的法律依據(jù)，才能形成具有約束力的合作機制，并減少合作中的交易成本。
區(qū)域協(xié)同立法，是適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展應(yīng)運而生的一種新的立法形式，可以解決因為行政區(qū)劃而形不成政策制度合力的問題。
通過協(xié)同立法加強駱馬湖水環(huán)境保護，成了宿徐兩地政府共識，也是兩市站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要。
同心斷金亦互通有無
協(xié)同立法形成“共抓大保護”格局
法不察民情而立之，則不威。
圍繞駱馬湖保護的重大問題，宿徐兩地人大深入調(diào)研，密切協(xié)商，在共識與合作上下功夫，在分歧和矛盾上做文章，使流域?qū)用娴恼w治理效能最大化。
早在2020年9月召開的第二屆淮海經(jīng)濟區(qū)立法協(xié)作聯(lián)席會議上，宿遷、徐州已就開展駱馬湖水環(huán)境保護立法協(xié)作達成合作意向，在領(lǐng)導(dǎo)機制、協(xié)同調(diào)研、共同修改、共同匯報、同步提交審議等方面探索協(xié)同立法路徑。
注重上層設(shè)計，建立工作機制。兩地人大正式開展立法協(xié)作商談后，聯(lián)合出臺《“駱馬湖水環(huán)境保護”宿遷徐州人大協(xié)同立法座談會會議紀要》，并依此成立協(xié)同立法領(lǐng)導(dǎo)小組，固化形成“上級領(lǐng)導(dǎo)定方向、委室領(lǐng)導(dǎo)定議題、基層處室抓進度”的工作模式。
加強對口銜接，共同開展調(diào)研?！傲⒎ǖ膮f(xié)同點，就是雙方在治理中深切感受到的，只有通過協(xié)同立法才能加以解決的問題領(lǐng)域?！毙熘菔腥舜蟪Ｎ瘯üのC合處處長尤猛回憶，立法過程中，兩市組織生態(tài)、水利、交通運輸?shù)炔块T“面對面”對接，梳理出涉及工業(yè)污水治理、面源污染防治、監(jiān)測數(shù)據(jù)共享和分析、養(yǎng)殖分類治理、航道垃圾處理等多個領(lǐng)域的十余項協(xié)同點，極大充實了《條例》內(nèi)容。
發(fā)揮疊加優(yōu)勢，組織共同修改。依托兩市各自的立法傳承，宿遷、徐州先后召開三次立法協(xié)同會議，首次解決與起草單位、流域管理機構(gòu)、省屬管理機構(gòu)的對接；再次解決兩市審查方案和修改思路的完善；第三次解決兩市共同修改中出現(xiàn)的制度設(shè)計、條款分布等問題。在此基礎(chǔ)上，又進行四次共同修改，雙方將各自文本做成對照表，逐條對比，逐一協(xié)同，取得1+1>2的效果。
搶抓時間節(jié)點，保持同步開展。按照“節(jié)點搶在前，措施抓在前”要求，兩市將初審后、二審前的工作分為三個階段，第一階段廣泛調(diào)研，各自修改；第二階段互通文本，根據(jù)修改稿有針對性調(diào)研，并形成協(xié)同文本；第三階段對接上級，共同做好上會準備。即便遭遇疫情等不利因素的影響，兩市也按照時間節(jié)點同步完成立法任務(wù)，開全省乃至全國生態(tài)領(lǐng)域協(xié)同立法先河。
2022年7月29日，江蘇省十三屆人大常委會第三十一次會議批準了兩市“駱馬湖水環(huán)境保護條例”?！稐l例》分為總則、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境監(jiān)管、區(qū)域協(xié)同、法律責(zé)任、附則等七個章節(jié)，針對“三無”船舶、圈圩養(yǎng)殖、非法捕撈、面源污染等突出環(huán)境問題，制定四十三條具有地方特色的法規(guī)。
《條例》側(cè)重細化和落實，體現(xiàn)地方立法特色和可操作性，而圍繞駱馬湖水環(huán)境保護中的共性問題，則由兩地作出承諾。既體現(xiàn)兩地立法共性需求，又兼顧個性化立法需求——這種立法組合有效破解“上游保護下游污染”“按下葫蘆浮起瓢”問題，達到事半功倍的效果。
宿遷市人大常委會法工委地方立法處處長賈小龍認為，《條例》的施行，有利于加強兩市政府部門之間以及駱馬湖流域管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)系，解決跨區(qū)域水環(huán)境糾紛調(diào)處、汛期水污染防治、跨區(qū)域生態(tài)補償、突發(fā)事件應(yīng)對等重大問題，優(yōu)化市際范圍、市域范圍水環(huán)境保護執(zhí)法，為兩市依法保護駱馬湖水環(huán)境提供法治保障。
同氣連枝更相得益彰
從“區(qū)域共同發(fā)展”走向“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”
當前，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展仍然存在著問題和挑戰(zhàn)，主要是區(qū)域間的發(fā)展差距仍然巨大、地區(qū)間的一體化程度還有待進一步提高這兩個方面。
宿徐兩地因地制宜、大膽創(chuàng)新創(chuàng)造，在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的協(xié)同立法，既突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃邊界既有思維，也兼顧地方與區(qū)域、局部與全局，交錯互融，一體推進，有利于構(gòu)建高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。
“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！彼捱w市人大常委會副主任馮如意說。
在《條例》施行過程中，宿遷市和徐州市將以“聯(lián)合湖長制”為抓手，建立市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))各級河長協(xié)同共治制度，以聯(lián)合巡河、聯(lián)席會議、共商方案、共同交辦等形式加快實現(xiàn)協(xié)同共治；推行共同保潔，形成行動同步、目標共商、任務(wù)明確、措施協(xié)調(diào)的聯(lián)動格局；針對亂占、亂采、亂堆、亂建、亂排、亂捕等涉河突出問題，聯(lián)合開展督察檢查、清理整治、行政執(zhí)法等專項行動；建立信息共享交流平臺，共享水環(huán)境質(zhì)量、水污染防治、水域空間管控、涉河突出問題等情況。
尤猛認為，區(qū)域立法協(xié)同不僅是立法內(nèi)容上的協(xié)同，更需要對兩市協(xié)同治理的機制、抓手、工作領(lǐng)域、措施作出具體、實在的規(guī)定，才符合《中華人民共和國立法法》中關(guān)于“法律規(guī)范應(yīng)當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”的要求。
“除了駱馬湖水環(huán)境保護，兩市還將在其他經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域開展協(xié)同立法，以法律手段促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！庇让驼f。
“協(xié)同立法是解決區(qū)域一體化發(fā)展過程中出現(xiàn)問題的有效途徑?！彼捱w市人大常委會法工委主任王勇表示，積極拓展此次緊密型協(xié)同立法成果，既應(yīng)貫徹落實好《條例》，還要融入全省“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略，運用協(xié)同立法方式推動解決共性問題，形成“協(xié)同一件，解決一片”的良好立法效果。
中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所研究員、江蘇省蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院理事長、長三角地區(qū)一體化發(fā)展決策咨詢專家陳雯說，宿遷、徐州開展的駱馬湖水環(huán)境保護協(xié)同立法，是我省第一部生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的協(xié)同立法項目，是淮海經(jīng)濟區(qū)城市第一次開展緊密型協(xié)同立法項目，對完善大運河文化帶沿線生態(tài)環(huán)境保護也具有十分突出意義。其立法原則、程序、實現(xiàn)路徑和相關(guān)機制，將為地方區(qū)域和流域共同立法作出示范，對加強地方合作、區(qū)域協(xié)同，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到推動作用。
