經(jīng)江蘇省第十三屆人大常委會第六次會議批準(zhǔn)，3月1日起，《南京市地下文物保護(hù)條例》(以下簡稱《條例》)正式施行，自2000年1月1日起施行的《南京市地下文物保護(hù)管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)同時(shí)廢止。 南京市文化和旅游局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《條例》在起草過程中，借鑒了國內(nèi)多個(gè)城市在文物保護(hù)立法中的經(jīng)驗(yàn)和做法，立足南京市實(shí)際，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以解決新情況、新問題、新矛盾為出發(fā)點(diǎn)，在考古流程、責(zé)任主體、時(shí)限要求、獎懲制度等方面進(jìn)行了明確和細(xì)化，具有引領(lǐng)和示范作用。 針對南京地下文物埋藏豐富的特點(diǎn)，《條例》科學(xué)制定保護(hù)地下文物的方法和措施，同時(shí)創(chuàng)新地下文物保護(hù)利用工作機(jī)制，將地下文物保護(hù)利用與城市建設(shè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，超前考古、科學(xué)考古為古都特色發(fā)展提供有力保障。《條例》的施行，將進(jìn)一步提升新時(shí)代古都南京文化遺產(chǎn)保護(hù)水平，為“創(chuàng)新名城、美麗古都”建設(shè)提供法制保障，共同營造“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”的良好社會環(huán)境氛圍。明確政府及相關(guān)部門責(zé)任《條例》原文：第三條 市、區(qū)人民政府和江北新區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的地下文物保護(hù)工作，將其納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，及時(shí)協(xié)調(diào)解決地下文物保護(hù)工作中的重大事項(xiàng)，保護(hù)經(jīng)費(fèi)列入本級財(cái)政預(yù)算，專款專用。 第四條 市文物行政主管部門對南京市行政區(qū)域內(nèi)地下文物保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，區(qū)文物行政主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)地下文物保護(hù)日常監(jiān)督管理。發(fā)展和改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、公安、財(cái)政、國土資源、環(huán)境保護(hù)、價(jià)格、市場監(jiān)督、規(guī)劃、城市管理、綠化園林、交通運(yùn)輸、水務(wù)、人防等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，共同做好地下文物保護(hù)和管理工作。 第三十條 發(fā)展和改革行政主管部門應(yīng)當(dāng)向文物行政主管部門提供年度重大項(xiàng)目計(jì)劃和政府投資項(xiàng)目計(jì)劃。 公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助文物行政主管部門保護(hù)地下文物發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場，沒收、追繳通過擅自挖掘、哄搶、藏匿、轉(zhuǎn)移、買賣等非法途徑獲取的地下文物，保護(hù)地下文物安全，并及時(shí)按照有關(guān)規(guī)定無償移交涉案文物。 國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向文物行政主管部門提供年度土地出讓計(jì)劃，并督促土儲單位在土地出讓前依法申請考古調(diào)查、勘探。 規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)對地下文物重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和地下文物埋藏區(qū)進(jìn)行規(guī)劃控制，開展地下文物保護(hù)用地相關(guān)規(guī)劃工作。解讀：為規(guī)范南京市地下文物保護(hù)和管理工作，明確各級政府和各行政部門職責(zé)，解決權(quán)責(zé)不清的問題，《條例》細(xì)化了文物行政主管部門的責(zé)任，規(guī)定了多部門聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，同時(shí)對發(fā)改、公安、規(guī)劃等與地下文物保護(hù)密切相關(guān)的部門，在地下文物保護(hù)管理工作中的責(zé)任做了明確規(guī)定。實(shí)行“考古前置”制度《條例》原文：第十條 本條例第七條第一款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目用地，以出讓方式供應(yīng)的，承擔(dān)土地儲備任務(wù)的單位(以下簡稱土儲單位)應(yīng)當(dāng)在土地出讓前依法向文物行政主管部門申請考古調(diào)查、勘探;以劃撥方式供應(yīng)土地或者利用自有土地進(jìn)行建設(shè)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在辦理立項(xiàng)用地規(guī)劃許可手續(xù)后，依法向文物行政主管部門申請考古調(diào)查、勘探。 確需在古文化遺址、古墓葬、陵墓石刻等文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行工程建設(shè)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法申請開展考古調(diào)查、勘探工作。 第十一條 本條例第七條第一款規(guī)定之外的建設(shè)項(xiàng)目用地，鼓勵(lì)建設(shè)單位在施工前依法向文物行政主管部門申請考古調(diào)查、勘探。 解讀：長期以來，《文物保護(hù)法》規(guī)定的“建設(shè)前考古”一直是通行做法，但實(shí)際效果不甚理想。去年10月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革若干意見》提出，“地方政府在土地儲備時(shí)，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫”。 《條例》進(jìn)一步理順了考古工作程序，明確“儲備用地先考古再出讓”，成為全國率先落實(shí)意見精神的地下文物保護(hù)專項(xiàng)地方性法規(guī)。 《條例》規(guī)定，以出讓方式供應(yīng)、需進(jìn)行考古調(diào)查勘探的建設(shè)項(xiàng)目用地，承擔(dān)土地儲備任務(wù)的單位應(yīng)當(dāng)在土地出讓前，依法向文物行政主管部門申請考古調(diào)查、勘探。 從“建設(shè)前考古”變?yōu)?ldquo;出讓前考古”，將使出讓土地成為真正意義上的“凈地”，解決長期以來文物保護(hù)與城市建設(shè)之間的矛盾，同時(shí)大大降低建設(shè)單位的投資風(fēng)險(xiǎn)，有利于縮短建設(shè)工期，加快建設(shè)進(jìn)度。規(guī)范考古工作程序《條例》原文：第十三條 申請考古調(diào)查、勘探的建設(shè)項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合下列條件： (一)具備明確的考古調(diào)查、勘探區(qū)域的邊界樁點(diǎn); (二)無硬化地面、建筑垃圾或者應(yīng)當(dāng)拆除而未拆除的建(構(gòu))筑物; (三)無妨礙考古工作的權(quán)屬糾紛; (四)清晰標(biāo)識地下管線設(shè)施的具體位置; (五)法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。 建設(shè)項(xiàng)目用地涉及河道、堤防、水庫、鐵路、軌道交通、道路等重要基礎(chǔ)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)相關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)或者征求相關(guān)行政主管部門意見，并提前做好安全防護(hù)措施。 第十四條 對已經(jīng)完成考古調(diào)查、勘探的區(qū)域，工程建設(shè)時(shí)，一般不再重復(fù)進(jìn)行考古調(diào)查、勘探。 第十五條 依法申請考古調(diào)查、勘探的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納考古勘探費(fèi)用;考古勘探后需要進(jìn)行考古發(fā)掘的，不再另行繳納考古發(fā)掘費(fèi)用，所需費(fèi)用由財(cái)政承擔(dān)。未申請考古調(diào)查、勘探的建設(shè)項(xiàng)目用地，在施工過程中發(fā)現(xiàn)地下文物的，搶救性發(fā)掘費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)。 第十七條 開展考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作，應(yīng)當(dāng)由具備相應(yīng)資質(zhì)的考古發(fā)掘單位按照國家、省、市有關(guān)規(guī)定及時(shí)進(jìn)行，并接受文物行政主管部門的監(jiān)督檢查。解讀：為了解決地下文物保護(hù)程序不明確，考古工作條件不清晰等問題，《條例》規(guī)定了申請考古調(diào)查、勘探的建設(shè)項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合的條件，并明確為由申請單位自行完成，考古單位在符合條件下才能進(jìn)場考古，避免考古過程中出現(xiàn)糾紛，同時(shí)也解決了考古勘探手工作業(yè)無法解決的問題，加快考古工作進(jìn)度，為建設(shè)項(xiàng)目爭取更多時(shí)間。2016年南京市出臺《南京市地下文物考古工作辦法》，對考古工作程序進(jìn)行了規(guī)定，為南京市的考古工作提供法律依據(jù)。《條例》吸收了《南京市地下文物考古工作辦法》中的考古工作內(nèi)容。加大違法處罰力度《條例》原文：第三十三條 違反本條例第七條第一款規(guī)定，未經(jīng)考古調(diào)查、勘探進(jìn)行工程建設(shè)的，由文物行政主管部門責(zé)令改正;造成嚴(yán)重后果的，處以五萬元以上五十萬元以下罰款。第三十五條 違反本條例第二十二條第三款規(guī)定阻撓考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘活動的正常進(jìn)行，造成文物滅失、損毀的，依法承擔(dān)民事責(zé)任;構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 第三十六條 地下文物保護(hù)相關(guān)部門及其工作人員違反本條例規(guī)定，在地下文物保護(hù)工作中有下列行為之一的，對負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任： (一)不履行職責(zé)或者發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處的; (二)因失職造成地下文物損毀或者流失的; (三)貪污、挪用地下文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)的; (四)其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為。 第三十七條 建設(shè)單位、施工單位、其他相關(guān)單位和個(gè)人違反本條例規(guī)定受到行政處罰的信息，應(yīng)當(dāng)依法記入南京市信用信息系統(tǒng)。解讀：原《南京市地下文物保護(hù)管理規(guī)定》中，針對相關(guān)違法行為的罰款上限僅為2萬元。由于違法成本過低，很難起到應(yīng)有的震懾作用。此次出臺的《條例》加大了對破壞地下文物行為的懲處力度。 《條例》規(guī)定，在規(guī)定范圍內(nèi)，未經(jīng)考古調(diào)查、勘探進(jìn)行工程建設(shè)，發(fā)現(xiàn)地下文物仍繼續(xù)施工不保護(hù)現(xiàn)場，或在考古發(fā)掘結(jié)束前擅自在考古發(fā)掘區(qū)域繼續(xù)施工、進(jìn)行生產(chǎn)活動等行為，如造成嚴(yán)重后果，可處以5萬元以上50萬元以下罰款。阻撓考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘活動的正常進(jìn)行，造成文物滅失、損毀的，依法承擔(dān)民事責(zé)任;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 同時(shí)，對建設(shè)單位、施工單位、其他相關(guān)單位和個(gè)人違反條例規(guī)定受到行政處罰的信息，依法記入南京市信用信息系統(tǒng)。