原標題：江蘇率先立法促進大運河文化帶建設—— 省人大常委會有關人士就《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》答記者問

　　2019年11月29日，省十三屆人大常委會第十二次會議通過了《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》(以下簡稱《決定》)。作為全國首部促進大運河文化帶建設的地方性法規(guī)，體現(xiàn)了扛起“探路”使命的要求，在多方面取得了突破，凸顯了鮮明的地方特色。既有剛性約束，為沿線有關方面劃了“紅線”，又有前瞻引領，為各方共建共治共享拓寬了“通道”。

　　再過幾天，2020年1月1日《決定》將正式實施。如何讓《決定》各項規(guī)定在實踐中得到一體遵循?本報記者就有關問題專訪了省人大常委會有關工作機構負責人。

　　問：請問省人大常委會基于什么考慮，在全國率先圍繞大運河文化帶建設進行立法?

　　答：制定《決定》，既是貫徹黨中央決策部署的必然要求，是植根江蘇歷史文化底蘊的內(nèi)在要求和推動實踐發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是落實省委書記、省人大常委會主任婁勤儉提出的“扛起探路使命，為‘中國之治’提供更多江蘇探索”要求的具體行動。

　　大運河是中國古代創(chuàng)造的一項偉大工程，是中華文明的重要標識，是一部書寫在華夏大地上的宏偉詩篇，2014年成功列入《世界遺產(chǎn)名錄》。習近平總書記高度重視大運河文化帶建設，多次作出重要指示批示，明確指出“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是流動的文化，要統(tǒng)籌保護好、傳承好、利用好。”中辦國辦今年2月印發(fā)了《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》，本月又印發(fā)了《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》，對大運河文化帶和大運河國家文化公園建設作出部署安排。

　　大運河是江蘇的一條母親河。江蘇不僅是大運河的起源地，而且是整個大運河開鑿歷史最早、文化品位最高、代表性標志最集中、目前尚在使用里程最長和列入世界文化遺產(chǎn)名錄最多的省份，也是中國大運河申遺牽頭省份、全國唯一的大運河國家文化公園試點省份。省委省政府高度重視大運河文化帶建設，近年來我省這方面很多工作都走在了全國前列。

　　剛剛結(jié)束的省委人大工作會議暨紀念省人大設立常委會40周年大會上，婁勤儉強調(diào)，全省各級人大要聚焦服務中心大局，切實擔負起新時代人大工作的新使命，在建設新江蘇中發(fā)揮獨特優(yōu)勢。我們的認識是，中央決策和省委部署就是“中心大局”，通過立法服務中心大局是人大的“獨特優(yōu)勢”。去年，省人大常委會將制定《決定》列入了2018—2022年立法規(guī)劃，省大運河文化帶建設工作領導小組也把這項立法列入了2018—2019年大運河文化帶建設工作要點。在全國率先出臺《決定》，把習近平總書記重要指示批示精神和落實國家規(guī)劃綱要、建設國家工程的戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量推進大運河文化帶建設的地方性法規(guī)制度，可以說展現(xiàn)了人大聚焦中心、服務大局的務實作為。

　　問：人們可能對圍繞大運河文化帶建設這一具有特定指向和范疇進行立法的必要性不太了解，是否能闡明一下這項立法的重要意義?

　　答：的確，這項立法乍一看似乎只聚焦于大運河文化帶建設專項工作，實際上這項工作涉及省里近20個部門單位，涉及到大運河沿線乃至全省各設區(qū)市，既事關我們能否傳承好千年流淌的運河文脈，又事關我們把一個什么樣的大運河留給下一個千年，功在當代，利在千秋。可以說現(xiàn)在出臺《決定》，正當其時，意義重大。

　　首先，有利于發(fā)揮立法對大運河文化帶建設的規(guī)范引領作用。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”“確保在法治軌道上推進改革”。大運河文化帶建設就是一項重大的改革創(chuàng)新任務，必須以法治凝聚共識、完善決策、規(guī)范行為、推動進程。正如婁勤儉書記指出的：“推動中央重大戰(zhàn)略在我省全面落實，是地方立法的重要任務。要針對戰(zhàn)略實施中存在的制度空白和突出短板，深度研究、大膽探索，積極開展先行性、自主性立法，確保各項重點任務順利推進。”制定《決定》有利于糾正“改革在前，法治在后”等一些觀念誤區(qū)，改變只重視法治對改革成果的確認、保障作用，不重視法治對改革的引領、推動作用的現(xiàn)象，確保在法治軌道上推進大運河文化帶建設。

　　其次，有利于從制度安排上解決大運河文化帶建設中面臨的突出問題。我們調(diào)研時感到，現(xiàn)在全省上下推進大運河文化帶建設的熱情高、干勁大，形勢喜人。同時，也面臨著一些亟待解決的重點難點問題。有些部門各依條線法規(guī)，囿于習慣做法，常?；ゲ幌嘧?，難以在實踐中做到協(xié)同推進;有的地方自覺不自覺地要求保護為發(fā)展讓路，對侵害公眾權益、突破管控空間甚至非法占用河道的行為遷就縱容;有的地方和部門沒能以文化的眼光打造兩岸風光，擬建在建工程項目未能展現(xiàn)水與岸、河道與建筑、功能設施與人文景觀的協(xié)調(diào)之美、整體之美，等等?！稕Q定》緊扣“圍繞問題立法，立法解決問題”的要求，著力于從制度安排上解決事關全局、事關長遠的突出問題，為大運河文化帶建設破解難題、創(chuàng)新發(fā)展提供了有力支撐。

　　此外，還有利于依法推動我省大運河文化帶建設走在全國前列。正如上一個問題所談到的，為全國發(fā)展探路是中央對江蘇的一貫要求，確立大運河文化帶建設走在全國前列的目標是我省的自覺追求。文化遺產(chǎn)保護要走在全國前列，文化價值弘揚要走在全國前列，生態(tài)保護修復要走在全國前列，沿線環(huán)境建設要走在全國前列，依法促進大運河文化帶建設也應走在全國前列。制定《決定》不僅有利于推動我省大運河文化帶建設步入法治軌道，也可以為今后全國大運河文化帶建設立法探索路徑、積累經(jīng)驗，貢獻我們江蘇的智慧和力量。

　　問：《決定》是在沒有直接對應的上位法情況下由人大主導、自主起草的，請問總體思路、制定過程和《決定》的主要內(nèi)容是什么?

　　答：我們的總體思路就是堅持黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與，堅持科學立法、民主立法、依法立法，堅持政治導向、目標導向、問題導向、創(chuàng)新導向，努力做到站在高處、管在前面、舉綱帶目、有效管用。為此，注重把握好以下幾點：一是站位要高，注重立法目的與實踐目標的統(tǒng)一。堅持站在實施國家戰(zhàn)略、打造中華民族偉大復興文化標識、彰顯文化自信的高度，著眼于把大運河文化帶江蘇段打造成先導段、示范段、樣板段的目標追求，努力立一部經(jīng)得起實踐檢驗的好法規(guī)。二是視野要寬，注重吸收借鑒與自主創(chuàng)新的統(tǒng)一。在吸收借鑒國際立法經(jīng)驗，研究吸納國家相關法規(guī)政策的同時，立足江蘇實際，總結(jié)提煉大運河文化帶建設實踐經(jīng)驗，努力立一部富有地方特色的創(chuàng)制性好法規(guī)。三是落點要實，注重前瞻引領與務實管用的統(tǒng)一。這項法規(guī)性決定對今后配套完善相關法規(guī)具有統(tǒng)攝和指導作用，比一般重大事項決定具有更強的法律強制力，比一般專門條例更具有宏觀把握、抓大管總的特性，既對現(xiàn)有法規(guī)進行了有效集成，又為未來細化落實留下了發(fā)展空間。同時，我們堅持走精細化立法路子，盡可能細化具體情形，明確程序規(guī)范，落實責任主體，尤其是對促進什么、鼓勵什么，限制什么、禁止什么，作出了具體明確的規(guī)定，力求各項制度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、銜接配套、同向發(fā)力，實現(xiàn)文化價值、生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值的有機統(tǒng)一，努力立一部符合實際、有效管用的好法規(guī)。

　　制定《決定》大體經(jīng)歷了調(diào)研、起草、審議三個階段。去年3月，省人大常委會啟動了立法前期調(diào)研論證工作。7月在省大運河文化帶建設工作領導小組及其辦公室的有力指導和支持下，成立了立法起草組和專家組，全面啟動立法調(diào)研工作。省人大常委會領導和部分省人大代表，省有關部門、部分設區(qū)的市和有關科研單位參加了調(diào)研，各設區(qū)的市人大也上下聯(lián)動開展了大運河文化帶建設立法調(diào)研，形成相關調(diào)研報告30余篇。立法起草組還赴大運河沿線部分兄弟省市學習考察。同時，借重專家智庫力量，在省委宣傳部的支持下，委托中國法治現(xiàn)代化研究院開展了大運河文化帶建設立法研究，大運河文化帶建設研究院及其蘇州大學、揚州大學、江蘇師范大學、淮陰師范學院等分院參與了立法研究，形成了研究報告和《決定(草案建議稿)》。在此基礎上，省人大教科文衛(wèi)委組織省有關部門反復論證，數(shù)易其稿，起草了《決定(草案)》。為了進一步提高立法質(zhì)量，2019年7月，省十三屆人大常委會第十次會議聽取和審議了省政府關于江蘇大運河文化帶規(guī)劃建設情況的報告。9月，省十三屆人大常委會第十一次會議初次審議了《決定(草案)》，省人大法工委會同教科文衛(wèi)委充分吸納了常委會組成人員的審議意見和各方面提出的意見，對《決定(草案)》進行了修改完善。11月，省十三屆人大常委會第十二次會議審議后全票通過了《決定》，體現(xiàn)了省人大常委會全體組成人員對《決定》立法工作的充分肯定和高度認可。

　　《決定》共27條，大體可分為三個部分。一是總則性規(guī)定，包括立法目的、適用范圍、目標定位、方針原則、組織領導、規(guī)劃引領;二是實體性規(guī)定，包括打造高品位、高水平的文化長廊、生態(tài)長廊、旅游長廊，推動產(chǎn)業(yè)升級，共建共享民生家園;三是保障性規(guī)定，包括資金投入、政策支持、區(qū)域聯(lián)動、監(jiān)督管理、考評激勵、依法推進等。

　　問：我們注意到，作為江蘇又一部創(chuàng)制性地方立法，《決定》有許多特色和亮點，首要的特色亮點是加強黨的領導，請問這方面有哪些規(guī)定?

　　答：國家《規(guī)劃綱要》明確提出要“加強黨的領導”，我省大運河文化帶建設實踐中也充分體現(xiàn)了加強黨的領導的要求。為此，《決定》針對大運河文化帶建設涉及部門多、綜合協(xié)調(diào)難等問題，在領導體制和運行機制上作出了規(guī)范，規(guī)定省大運河文化帶建設工作領導小組負責統(tǒng)一領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大運河文化帶建設工作，規(guī)定省大運河文化帶建設工作領導小組辦公室負責具體落實大運河文化帶建設工作的綜合協(xié)調(diào)、組織推進和督促檢查，規(guī)定省、有關設區(qū)的市和縣(市、區(qū))人民政府承擔推進大運河文化帶建設實施主體責任，明確有關綜合管理部門、行業(yè)主管部門和相關單位的責任，建立工作會商協(xié)調(diào)機制，共同做好大運河文化帶建設工作。

　　問：我們注意到，突出文化引領是《決定》的又一特色亮點，請問這方面有哪些規(guī)定?

　　答：國家《規(guī)劃綱要》是我國第一部以文化引領為主導的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，明確提出要“以大運河文化保護傳承利用為引領、統(tǒng)籌大運河沿線區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。”為此，《決定》通篇貫穿了“以文化為引領”的要求，在突出遺產(chǎn)保護、強化文脈傳承、規(guī)劃建設展陳設施、構筑區(qū)域文化高地、鼓勵文藝創(chuàng)作、支持學術研究、加強文旅融合、壯大文化產(chǎn)業(yè)等方面均作出了明確規(guī)定。特別是針對遺產(chǎn)保護范圍內(nèi)的工程建設應報不報、未批先建等突出問題，根據(jù)中央文件最新要求，總結(jié)南京等地立法經(jīng)驗，對實行土地出讓或者劃撥前工程建設考古前置制度作出了創(chuàng)設性規(guī)定，該制度使出讓、劃撥土地成為真正意義上的“凈地”，能夠有效降低建設單位投資風險，有利于縮短建設工期，加快建設進度，解決長期以來文物保護與城市建設之間的矛盾。

　　問：我們注意到，嚴格空間管控也是《決定》的一個特色亮點，請問這方面有哪些規(guī)定?

　　答：為了高品位、高水平地建設文化長廊、生態(tài)長廊、旅游長廊，保證國家《規(guī)劃綱要》和省相關規(guī)劃落地見效，《決定》對劃定大運河世界文化遺產(chǎn)的保護范圍、列入全國重點文物保護單位的大運河遺存的保護范圍和建設控制地帶、濱河生態(tài)空間和核心監(jiān)控區(qū)等作出了明確規(guī)定。特別是在規(guī)范和約束大運河文化保護傳承利用相關行為方面提出了許多剛性的要求，比如，嚴控濱河生態(tài)空間新增非公益性建設用地，將核心監(jiān)控區(qū)納入國土空間規(guī)劃并制定禁止和限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄，禁止在核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)新建擴建不利于生態(tài)環(huán)境保護的工礦企業(yè)等項目，禁止在核心監(jiān)控區(qū)的非建成區(qū)大規(guī)模新建擴建房地產(chǎn)等開發(fā)項目，禁止大運河蘇中蘇北段設置入河排污口、蘇南段新設入河排污口，禁止在大運河河道和岸邊違法堆放傾倒固體廢物，禁止在大運河沿線河湖內(nèi)非法采砂，禁止排放未經(jīng)處理或者處理后未達標的生活污水、工業(yè)廢水等污水，實行船舶污染物集中上岸、集中處理，提高考核斷面水質(zhì)達標率等等。

　　問：我們注意到，共建共享民生家園很有特色，是《決定》的一個亮點，請問這方面有哪些規(guī)定?

　　答：貫徹新發(fā)展理念，很重要的一點就是要突出“共建共享”，為了促進大運河文化帶真正成為人民群眾的情感紐帶、宜居福地和精神家園，讓大運河文化帶建設真正成為富民工程、育民工程、民心工程，《決定》對保障人民群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權和受益權，不得侵害沿線群眾合法權益作出明確規(guī)定。針對鼓勵公眾參與，明確提出引導社會力量通過興辦實體、資助項目、提供服務、捐款捐物等方式參與大運河文化帶建設，建立大運河文物保護員制度，建立健全大運河文化帶建設志愿者工作機制。針對共建共享民生家園，明確提出推進農(nóng)村公共空間治理，建立健全農(nóng)村公用設施的長效管護制度。針對農(nóng)村住房改造中出現(xiàn)的“拆村落建營房”等問題，明確提出推進美麗鄉(xiāng)村建設，打造彰顯大運河文化內(nèi)涵、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)肌理和景觀格局的村落集群，建設傳承運河文脈、留住鄉(xiāng)愁記憶、體現(xiàn)現(xiàn)代文明的幸福家園，從而充分展現(xiàn)江蘇大運河的文化之美、生態(tài)之美、發(fā)展之美和家園之美。

　　問：我們還注意到，《決定》在強化保障措施方面下了很大功夫，是又一特色亮點，請問這方面有哪些規(guī)定?

　　答：《決定》的著眼點和著力點是促進大運河文化帶建設，既要增強“促進”的含金量，又要讓法規(guī)制度的牙齒有力地“咬合”。為此，針對增強“促進”含金量，《決定》規(guī)定應當將大運河文化帶公共設施建設和公共服務經(jīng)費納入本級財政預算，建立完善財政、科技、金融、土地等扶持政策，創(chuàng)新投融資體制，支持符合條件的大運河保護傳承利用項目建設，健全大運河生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)之間、流域上游與下游之間的區(qū)域補償機制，鼓勵和支持大運河沿線城市加強協(xié)同創(chuàng)新、聯(lián)動發(fā)展。針對增強法規(guī)的“咬合力”，《決定》規(guī)定建立完善相鄰水域聯(lián)巡聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)機制，建立省級大運河世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測預警平臺，將大運河文化帶建設納入綜合考核評價體系，建立健全大運河文化帶建設聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法機制，對違反本決定行為的法律責任作出了明確規(guī)定。特別是“將與大運河文化相關自然資源資產(chǎn)和文化遺產(chǎn)分別列為領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計和經(jīng)濟責任審計的重要內(nèi)容”“對污染大運河生態(tài)環(huán)境、破壞大運河自然和文化遺產(chǎn)等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關社會組織可以依法提起公益訴訟”“全面實行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河湖長制，加強對大運河文化遺產(chǎn)保護的督察考核，發(fā)揮河湖長制綜合監(jiān)管作用”等，都是具有江蘇特色的創(chuàng)制性規(guī)定。

　　問：法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。推動《決定》貫徹落實有什么舉措?

　　答：一要推動《決定》的學習宣傳。按照誰執(zhí)法、誰普法的原則，各級大運河文化帶建設工作領導小組及其成員單位應當把學習宣傳《決定》作為當前和今后一個階段推進大運河文化帶建設的工作重點。要通過廣泛開展新聞宣傳、專家解讀、基層宣講等多種形式，營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。要分期分批組織《決定》的學習培訓，重點抓好各級領導干部和業(yè)務骨干的學習培訓，使其準確理解、全面把握《決定》的內(nèi)容，既要知道“是什么”，更要知道“為什么”“做什么”“怎么做”，既要知法懂法，當好普法的宣講員，又要守法護法，當好執(zhí)法的帶頭人。

　　二要推動《決定》的貫徹實施。省、有關設區(qū)的市和縣(市、區(qū))人民政府及有關部門要切實承擔起推進大運河文化帶建設實施主體責任，狠抓《決定》各項規(guī)定的落實。當前的重中之重是落實《決定》明確的兩項任務：一是省人民政府要根據(jù)本決定制定具體實施辦法，相關設區(qū)的市結(jié)合本地實際，制定保護傳承利用大運河文化的規(guī)定。比如，配套制定大運河保護條例、辦法等系列專項地方性法規(guī)和政府規(guī)章，推動形成我省大運河文化帶建設的法規(guī)制度體系。二是省人民政府及相關部門要盡快制定大運河岸線保護利用導則，推動大運河文化元素融入水上岸邊建設項目，細化落實《決定》對因拓寬道路而擠占河道及護岸、因砌石擋墻過多過高而損害原生風貌等作出的限制性規(guī)定，對推廣應用生態(tài)型護岸、優(yōu)化城市天際線、美化濱河建筑立面、豐富沿岸景觀層次、整體保護大運河沿線空間形態(tài)和歷史文化風貌等作出的引導性規(guī)定，從而推動大運河從地理空間走向文化空間，實現(xiàn)優(yōu)秀文化、優(yōu)良生態(tài)和優(yōu)美環(huán)境的有機統(tǒng)一。

　　三要推動《決定》的監(jiān)督檢查。監(jiān)督法律法規(guī)實施是人大及其常委會的法定職責，加強立法后評估、定期開展“回頭看”是我省法律監(jiān)督的制度性安排?！督K省制定和批準地方性法規(guī)條例》明確要求“地方性法規(guī)施行滿兩年的，法規(guī)規(guī)定的省有關主管機關應當向常務委員會書面報告法規(guī)的實施情況。”省大運河文化帶建設工作領導小組辦公室要制定學習宣傳和貫徹落實《決定》的具體措施，并納入明后兩年的工作要點和計劃安排，落實各成員單位的目標責任。省政府及有關部門對貫徹實施中遇到的新情況、新問題要及時研究解決，對違反《決定》的行為要及時依法查處。全省各級人大要全面履行監(jiān)督職能，充分發(fā)揮法律巡視重要作用，督促政府及有關部門抓好貫徹落實，切實維護法規(guī)的嚴肅性和權威性。