原標(biāo)題：把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面 ——突破“勸架”模式，推進(jìn)調(diào)解專業(yè)化

　　日前召開的江蘇省十三屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議，聽取了《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》和《江蘇省人民調(diào)解條例》執(zhí)法檢查報(bào)告。江蘇目前有11萬多名人民調(diào)解員，這份報(bào)告對(duì)他們的辛勤努力予以肯定，也指出人民調(diào)解工作面臨經(jīng)費(fèi)投入、隊(duì)伍建設(shè)等方面問題，呼吁各地各有關(guān)部門突出加強(qiáng)基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，切實(shí)落實(shí)“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”這一要求。

　　矛盾糾紛化解，新收民事案件增幅下降

　　從執(zhí)法檢查情況看，2015年以來，全省人民調(diào)解組織化解各類矛盾糾紛380多萬件，預(yù)防各類矛盾糾紛170萬件。2018年，全省新收民事一審案件增幅由2015年的8.49%下降到5.19%，低于全國(guó)平均增幅5.32個(gè)百分點(diǎn);駐法院人民調(diào)解工作室共調(diào)解矛盾糾紛163722件，其中調(diào)解成功61888件，調(diào)解成功率達(dá)37.80%。

　　全省人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)全面建成，當(dāng)前共有人民調(diào)解員11.7萬名，其中專職的近4萬名。為提升人民調(diào)解員專業(yè)化水平，江蘇還建立了147個(gè)人民調(diào)解咨詢專家?guī)?。?dāng)前，全省96個(gè)縣市區(qū)、1233個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、2萬多個(gè)村社區(qū)全部設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì);建立行業(yè)性專業(yè)調(diào)解組織1238個(gè)、個(gè)人調(diào)解工作室1147家，涌現(xiàn)出以盧干景為代表的一批優(yōu)秀退役軍人調(diào)解員，得到司法部充分肯定。

　　“派駐制”調(diào)解模式在江蘇廣泛推廣。全省派駐公安調(diào)解工作室年均化解矛盾糾紛30多萬件，全省各級(jí)法院、超過90%的公安派出所和所有信訪接待中心都設(shè)立了人民調(diào)解工作室。“調(diào)解+公證”“調(diào)解+仲裁”“調(diào)解+行政復(fù)議”等組團(tuán)式、復(fù)合式糾紛化解方案，提升糾紛化解整體能力。今年5月，省法院還會(huì)同省司法廳在連云港市成立了江蘇首個(gè)“非訴訟服務(wù)中心”和“訴訟與非訴訟對(duì)接中心”。

　　經(jīng)費(fèi)不足，專業(yè)調(diào)解人才嚴(yán)重缺乏

　　執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解制度在實(shí)施中仍然存在一些問題。從面上看，地方各級(jí)對(duì)人民調(diào)解工作支持力度存在差異，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。有的地方在財(cái)政支持、培養(yǎng)培訓(xùn)、人員信息等方面口徑不一、數(shù)據(jù)不同。有的地方公調(diào)、訴調(diào)、訪調(diào)對(duì)接機(jī)制銜接不夠。有的地方調(diào)解組織實(shí)際上仍由行政機(jī)關(guān)運(yùn)作，調(diào)委會(huì)主任、委員多由行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，模糊了“行政調(diào)解”與“人民調(diào)解”的界限。

　　人民調(diào)解員隊(duì)伍雖然逐漸壯大，但數(shù)量仍然不足，且結(jié)構(gòu)性矛盾較突出。檢查發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)村三級(jí)調(diào)委會(huì)專職調(diào)解員按5:2:1標(biāo)準(zhǔn)配備的要求未得到完全落實(shí)，許多村(社區(qū))專職調(diào)解員由治保主任等兼任。越到基層，大齡調(diào)解員比重越大，他們掌握新的法律知識(shí)比較困難，習(xí)慣用傳統(tǒng)方法處理矛盾糾紛，工作停留在“勸架”水平。物業(yè)、物流等新型矛盾多發(fā)領(lǐng)域嚴(yán)重缺乏專業(yè)調(diào)解人才，加上政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制還不夠健全，客觀上導(dǎo)致調(diào)解員來源單一、專業(yè)水平較低。

　　存在這方面問題，很大程度上是因?yàn)樨?cái)政預(yù)算不足。調(diào)解員收入偏低，導(dǎo)致有的地方招不到人、留不住人，像某設(shè)區(qū)市現(xiàn)有專職人民調(diào)解員2017名，今年市、縣、鎮(zhèn)對(duì)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算總共1474萬元，人均7300元，尚不足以支付工資報(bào)酬。檢查報(bào)告指出，即使在蘇南，大多數(shù)專職調(diào)解員月收入也僅為2000至2500元，個(gè)案補(bǔ)貼平均每件不足40元，這與其承擔(dān)的任務(wù)很不相稱。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居兩級(jí)調(diào)解組織受理調(diào)處的矛盾糾紛占90%以上，但其工作指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)大多未納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。由于沒有專門經(jīng)費(fèi)，一些村居調(diào)委會(huì)事實(shí)上存在空轉(zhuǎn)虛化，工作中出現(xiàn)“選擇性調(diào)解”現(xiàn)象。

　　推行新模式，重視建強(qiáng)基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)

　　人民調(diào)解是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律制度。檢查組認(rèn)為，要發(fā)揮這項(xiàng)制度的優(yōu)勢(shì)，亟需加大有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行力度，將矛盾糾紛化解在基層。檢查報(bào)告建議，健全人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解，以及與公證、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)法院、公安、檢察、信訪等部門人民調(diào)解工作室建設(shè)，通過司法確認(rèn)、公證、仲裁等方式增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的法律效力。

　　針對(duì)基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)薄弱狀況，執(zhí)法檢查報(bào)告強(qiáng)調(diào)要重視加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)調(diào)委會(huì)組織建設(shè)，做強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織，積極向金融商貿(mào)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域延伸;積極推動(dòng)將人民調(diào)解社會(huì)組織列入政府購(gòu)買服務(wù)組織名單，把基層人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障落實(shí)到位。

　　落實(shí)“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的要求，還需創(chuàng)新工作方法，擺脫人們對(duì)人民調(diào)解像“勸架”這一刻板印象。檢查組建議，進(jìn)一步研究推廣“非訴訟服務(wù)中心”和“訴訟與非訴訟對(duì)接中心”協(xié)作運(yùn)行的工作模式，將人民調(diào)解納入非訴訟服務(wù)中心。繼續(xù)探索在法院訴訟服務(wù)中心人民調(diào)解工作室開展“調(diào)解前置”試點(diǎn)，對(duì)婚姻家事、相鄰關(guān)系、勞動(dòng)爭(zhēng)議等八大類糾紛，引導(dǎo)當(dāng)事人在登記立案前先行調(diào)解。同時(shí)，積極推行“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)解”新模式，推進(jìn)與醫(yī)患、交通等領(lǐng)域?qū)I(yè)調(diào)解組織建立視頻調(diào)解室。(陳月飛 倪方方)