近日，中央經(jīng)濟工作會議在北京召開，明確要求“大力實施城市更新”。經(jīng)過多年快速發(fā)展，上海增量用地和存量用地的比重發(fā)生結(jié)構(gòu)性改變，城市建設(shè)邁入以存量更新為主的新階段。中心城區(qū)作為建成區(qū)，人口和建筑密度高，資源和環(huán)境約束緊，宜居安居和風(fēng)貌保護(hù)任務(wù)重，城市更新的重要性和緊迫性更加凸顯。城市更新是一項事關(guān)全局的系統(tǒng)工程，尤其需要統(tǒng)籌謀劃、整體考慮、協(xié)同推進(jìn)。
把握發(fā)展與民生的關(guān)系，解決好“更新什么”的問題——
城市更新一頭連著發(fā)展，是推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的重要支撐；一頭連著民生，是改善群眾居住條件的民心工程。推進(jìn)城市更新，必須立足現(xiàn)代化建設(shè)的高度，從城市經(jīng)濟社會總體發(fā)展出發(fā)，在統(tǒng)籌兼顧中更好實現(xiàn)空間布局優(yōu)化、核心功能提升、人居環(huán)境改善、歷史文脈延續(xù)等多重目標(biāo)。
堅持以民為本。習(xí)近平總書記深刻指出，城市的核心是人。無論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求。城市更新著手的是“物”，但著眼的始終是“人”。要把踐行人民城市理念貫穿城市更新各環(huán)節(jié)各方面，讓城市更好成為滿足人的需要、增進(jìn)人的福祉、促進(jìn)人的發(fā)展的空間載體。特別是，要始終把人民宜居安居放在首位，讓我們這座城市既有高度、更有溫度。
從中心城區(qū)看，幾代人接力推進(jìn)的舊區(qū)改造已到了最后的決戰(zhàn)決勝階段，當(dāng)務(wù)之急在于完成剩余的零星二級舊里以下房屋改造，隨之城市更新的重點將更多轉(zhuǎn)向舊住房成套改造。在政策機制、實施路徑、群眾工作等方面，過去舊改征收的經(jīng)驗難以照搬。但成套改造也并非無解之題，要以再難也要想辦法的韌勁，再加力、再提速，讓更多群眾在城市更新中得益受惠。
堅持發(fā)展為要。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，是城市更新的重要指向。中心城區(qū)作為全市發(fā)展的基本盤，是上海城市功能的強大支撐、綜合優(yōu)勢的集中體現(xiàn)。但也要看到，中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)型升級要求不相適應(yīng)的問題客觀存在。尤其是，還有一定體量的老舊樓宇、低效園區(qū)和閑置產(chǎn)業(yè)用地，既是發(fā)展痛點所在，也是戰(zhàn)略資源所在。
面向未來，要把樓宇升級、園區(qū)改造、土地轉(zhuǎn)型作為城市更新的重要著力點，樹牢“以畝產(chǎn)論英雄、以效益論英雄、以能耗論英雄、以環(huán)境論英雄”導(dǎo)向，通過收儲、盤活、提升等不同方式，向存量要增量、向集約要空間、向更新要效益，為高質(zhì)量發(fā)展打開新空間。
以上海高端商務(wù)商業(yè)地標(biāo)之一的南京西路地區(qū)為例，近年來堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，先后啟動實施錦滄文華、恒隆三期等13個重點項目城市更新，實現(xiàn)了功能和能級提升，助推了“千億商圈”建設(shè)。
實踐表明，城市作為有機生命體，必然有其生長變化和新陳代謝的過程。城市更新不僅是建筑空間的更新，更是區(qū)域的品質(zhì)更新、產(chǎn)業(yè)更新、發(fā)展更新。從這個意義上講，城市更新是高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇和永恒課題。
堅持文化為魂。文化是城市發(fā)展的基因內(nèi)核、城市魅力的集中展示。城市更新必須在延續(xù)歷史文脈、延展文化空間、延拓文化記憶上下更大功夫，更好發(fā)揮文化對城市發(fā)展的“加速器”作用。中心城區(qū)作為上海魅力和精華之底蘊所在，留存有大量的紅色舊址、歷史建筑、風(fēng)貌街區(qū)、工業(yè)遺存等，這些都是不可再生、不可替代的寶貴資源。如何通過城市更新，實現(xiàn)歷史文化保護(hù)、生活品質(zhì)改善和城市功能提升的有機統(tǒng)一，是必須回答好的重要問題。
作為曾經(jīng)的“海上第一名園”，張園是上海現(xiàn)存規(guī)模最大、保存最完整、建筑風(fēng)格最豐富的石庫門建筑群之一。隨著時間推移，這些建筑難以滿足現(xiàn)代居住生活的需求。靜安區(qū)在張園首創(chuàng)“征而不拆、人走房留”的保護(hù)性征收模式，在完整保留街坊肌理、街巷尺度和建筑風(fēng)貌的基礎(chǔ)上實施保護(hù)性開發(fā)，植入辦公、商業(yè)、文化、展演等功能，全力打造歷史風(fēng)貌保護(hù)和城市有機更新的標(biāo)桿。
我們從中也更加深刻地體會到，對于歷史文化建筑，既不能一拆了之、推倒重來，也不能丟在那里、任其破敗，而要因地制宜進(jìn)行風(fēng)貌保護(hù)、建筑修復(fù)、結(jié)構(gòu)改造和開發(fā)利用，重點是將其功能和價值更好地發(fā)揮出來，在推陳出新中煥發(fā)新的生機和活力，真正做到在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)。
把握政府、市場與社會的關(guān)系，解決好“誰來更新”的問題——
城市更新涉及諸多方面、關(guān)乎各方利益，不是政府可以包辦的，也不是完全靠市場就可以實現(xiàn)的。要建立完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新格局，找到群眾接受意愿、市場參與動力、財政承受程度的平衡點，充分激發(fā)多元主體的積極性，形成各方最大合力。
支持鼓勵國企擔(dān)當(dāng)。長期以來，國有企業(yè)在中心城區(qū)舊區(qū)改造、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、土地整理等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，積累了豐富經(jīng)驗。從實踐情況看，國有企業(yè)作為城市更新項目的投資運作主體，有利于發(fā)揮國企功能、解決“市場失靈”，也有利于政府落實收益分配調(diào)節(jié)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等，還有利于國有企業(yè)在服務(wù)城市更新中實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型、優(yōu)化發(fā)展模式。有條件的國有企業(yè)可以成為政府管理城市地產(chǎn)的平臺，加大資產(chǎn)收儲力度，為區(qū)域發(fā)展儲存財富、提供資源保障。對于一些市場參與意愿不強卻又必須啃下的“硬骨頭”項目，更要發(fā)揮好國有企業(yè)作用，實施更新改造和項目開發(fā)。
此外，中心城區(qū)還有一批國有企業(yè)存量土地，要切實摸清底數(shù)、加強分類處置，建立城市更新地塊“蓄水池”，優(yōu)先支持騰挪空間小、資金平衡難的更新項目。同時，完善有利于推動城市更新的國企存量資產(chǎn)績效考核機制，引導(dǎo)和倒逼低效產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級，更好發(fā)揮標(biāo)桿示范作用。
激活調(diào)動社會力量。推進(jìn)城市更新，離不開社會力量的參與。樓宇升級、園區(qū)改造、土地轉(zhuǎn)型等城市更新項目，最大的堵點并不在建設(shè)，而是如何有效歸攏與盤活這些產(chǎn)權(quán)分散的存量資源。要調(diào)動物業(yè)權(quán)利人的積極性，鼓勵通過產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)歸集進(jìn)行自主更新，或引入高水平經(jīng)營主體開展合作更新。
近年來，隨著城市規(guī)劃建設(shè)不斷向縱深推進(jìn)，原來的從規(guī)劃到設(shè)計到建設(shè)再到運營的串聯(lián)式開發(fā)建設(shè)機制一定程度上已不適應(yīng)城市更新需要。上海創(chuàng)新實施“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機制，靜安、黃浦等中心城區(qū)率先開展試點。石門二路01更新單元作為全市首個整單元片區(qū)試點，通過責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師和責(zé)任評估師高水平專業(yè)化的謀劃和策劃，加強空間優(yōu)化和功能煥新，取得了積極成效。下一步，我們將把“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機制應(yīng)用到大徐家閣地區(qū)等更大范圍的項目更新中，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，以社會力量賦能城市更新。
在具體實踐中，不可避免地還會涉及一些多年積累下來的歷史遺留問題，必須迎難而上，拿出積極穩(wěn)妥的解決辦法。這方面各有各法、沒有定法、貴在得法，總的原則就是“尊重歷史、實事求是，遵循法治、依法處置，堅守底線、合作共贏，把握節(jié)奏、先易后難”，在解決難題中打開工作新局面。
發(fā)動引導(dǎo)群眾參與。城市更新是為民造福的事業(yè)，理應(yīng)讓人民成為決策者、參與者、受益者。要更加注重用好全過程人民民主理念，完善從規(guī)劃、評估、征詢、啟動到建設(shè)的全過程參與機制，讓群眾一起做群眾工作，提高居民參與城市更新的積極性和主動性。
蕃瓜弄小區(qū)從新中國成立前的“滾地龍”到新中國標(biāo)志性的工人新村，再到如今“原拆原建”成套改造，是上海這座城市不斷更新、持續(xù)發(fā)展的生動縮影。特別是在小梁薄板舊住房成套改造中，我們把雙向奔赴作為基礎(chǔ)，通過梳理流程、優(yōu)化方案、完善規(guī)劃、創(chuàng)新制度，努力找到群眾更新意愿和政府更新能力的最佳平衡點，由此創(chuàng)下了從簽約到搬場、從搬場到施工的兩項全市最快紀(jì)錄。
下一步，要不斷豐富發(fā)展城市更新“蕃瓜弄模式”。特別是在老舊小區(qū)改造、社區(qū)“微更新”等項目實施中，進(jìn)一步強化群眾全過程全方位參與，更好實現(xiàn)“為人民”和“人民建”的有機統(tǒng)一。
把握成本與效益的關(guān)系，解決好“怎樣更新”的問題——
城市更新投入資金大、時間周期長、收益回報不確定，且不同更新類型差異很大，相關(guān)主體需求也各不相同，必須因時因地因情，增收益降成本，找到合理模式，實現(xiàn)精準(zhǔn)施策。
探索市場運作這條路。對中心城區(qū)而言，城市更新項目大多具有較強的區(qū)位優(yōu)勢、較高的市場價值，是市場普遍看好的優(yōu)質(zhì)項目。關(guān)鍵要探索市場化實施路徑，引入具有開發(fā)運營經(jīng)驗、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，全程參與更新地塊的前期收儲整理、中期改造重建和后續(xù)開發(fā)運營，形成更高效的城市更新實施模式。
要樹立“抓民生也是抓發(fā)展”理念。對于老舊住宅改造等民生類項目，也要積極探索用好市場機制，形成收儲、出讓、安置等聯(lián)動統(tǒng)籌方案，努力走出中心城區(qū)城市更新的新路子。
同時，充分發(fā)揮中心城區(qū)金融資源集聚的優(yōu)勢，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，用好金融手段。特別是，要根據(jù)不同環(huán)節(jié)的融資需求，綜合運用基金、債券、信托、BOT、銀團(tuán)貸款等融資方式，為城市更新提供更加精準(zhǔn)有力的金融保障。
破解綜合效益這道題。中心城區(qū)推進(jìn)城市更新，不能只是“就項目論項目”“從當(dāng)下看當(dāng)下”，更不能簡單依賴增加建筑量和容積率來平衡更新成本，而必須算好大賬、長遠(yuǎn)賬、整體賬。我們在實踐中探索了三種方式：
一是區(qū)域上“以組團(tuán)帶零星”。尤其是一些面積較小、布局分散的零星舊改地塊，單獨開發(fā)價值不高。我們把若干零星地塊放在區(qū)域規(guī)劃中謀劃和設(shè)計，進(jìn)行組團(tuán)開發(fā)、整體推進(jìn)，將城市的“邊角余料”轉(zhuǎn)化為“金角銀邊”，也打破了單個零星地塊自身難以平衡的困局。
二是功能上“以復(fù)合補單一”。以蕃瓜弄小區(qū)成套改造為例，在確保實現(xiàn)“原拆原建”、居民回搬的基礎(chǔ)上，又合理增加社區(qū)設(shè)施、車位等配建，實現(xiàn)了改善居民居住條件、補齊公共服務(wù)短板、提升區(qū)域整體品質(zhì)等多重目標(biāo)。中心城區(qū)土地資源有限，更應(yīng)通過城市更新，激發(fā)更加多維的社會價值、民生價值、經(jīng)濟價值、文化價值和生態(tài)價值等，從而實現(xiàn)綜合效益。
三是周期上“以時間換空間”。張園保護(hù)性征收、改造和開發(fā)，預(yù)計要20年以上才能實現(xiàn)回本。對于這樣高成本投入的城市更新項目，需要兼顧短期與長期資金平衡，提高長期持有運營水平，從更長周期上實現(xiàn)投資平衡。
把好時間成本這筆賬。從近年來的實踐看，項目進(jìn)度是影響城市更新成本的重要因素。尤其是，傳統(tǒng)“批建管”模式缺少橫向銜接和縱向貫通，時間成本和交易成本都較高。要著眼于每個項目從啟動到最終交付的全過程，聚焦堵點改進(jìn)措施、提高效率，全面加強政策設(shè)計和供給，切實控制時間成本。
要從規(guī)劃源頭聯(lián)手研究，貫通規(guī)劃編制、產(chǎn)權(quán)登記、建設(shè)審批、融資開發(fā)、運營管理的全流程，進(jìn)一步理順工作路徑，合理安排時序，壓縮更新周期；要以土地出讓合同為載體，完善功能業(yè)態(tài)、物業(yè)持有、建設(shè)運營、績效考核等條件要求，加強地塊全生命周期管理，以城市更新的新作為譜寫現(xiàn)代化建設(shè)的新篇章。
(作者為中共上海市靜安區(qū)委書記)
