七年前，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確了房屋征收應(yīng)當(dāng)“先補(bǔ)償、后搬遷”的原則，至此，備受詬病的“行政強(qiáng)拆”正式退出歷史舞臺(tái)。然而，在當(dāng)下的城市化進(jìn)程中，仍有地方政府在作出征收、補(bǔ)償決定前便實(shí)施了強(qiáng)拆行為，因此被推上被告席。
1月25日，最高法第三巡回法庭審理了一起房屋行政強(qiáng)制及行政賠償申請(qǐng)?jiān)賹彴覆?dāng)庭宣判：確認(rèn)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆行為違法，同時(shí)撤銷原審部分不當(dāng)?shù)呐袥Q并責(zé)令進(jìn)行行政賠償。
此案判決或?qū)⑦M(jìn)一步規(guī)范行政強(qiáng)拆行為的法律責(zé)任和賠償標(biāo)準(zhǔn)。該案主審法官耿寶建審判長(zhǎng)告訴澎湃新聞，此案裁判就是要加大對(duì)侵犯產(chǎn)權(quán)行為的監(jiān)督力度，防范市縣級(jí)政府在違法強(qiáng)拆后利用補(bǔ)償程序來(lái)回避國(guó)家賠償責(zé)任，從而“倒逼”行政機(jī)關(guān)自覺(jué)依法行政，從源頭上減少行政爭(zhēng)議，既保障公共利益建設(shè)能夠順利推進(jìn)，也讓房屋產(chǎn)權(quán)人得到公平合理補(bǔ)償。
在宣布判決時(shí)，法庭還建議雙方在閉庭后就案涉損失問(wèn)題平等協(xié)商，并可通過(guò)簽訂和解協(xié)議的方式解決;若無(wú)法達(dá)成一致，再審被申請(qǐng)人應(yīng)按照判決確定的方法及時(shí)作出行政賠償決定。
區(qū)政府強(qiáng)拆行為被判違法，最高法提審
2001年7月，因浙江省金華市婺城區(qū)后溪街西區(qū)地塊改造及“兩街”整合區(qū)塊改造項(xiàng)目建設(shè)需要，原金華市房地產(chǎn)管理局向金華市城建開發(fā)有限公司頒發(fā)了房屋拆遷許可證，許水云位于金華市婺城區(qū)五一路迎賓巷8號(hào)、9號(hào)的房屋被納入上述拆遷許可證的拆遷紅線范圍。
不過(guò)，拆遷人在拆遷許可證規(guī)定的期限內(nèi)一直未實(shí)施拆遷。2014年8月31日，婺城區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于二七區(qū)塊舊城改造房屋征收范圍的公告》，明確對(duì)二七區(qū)塊范圍實(shí)施改造，公布了房屋征收范圍圖，許水云房屋位于征收范圍內(nèi)。
2014年10月26日，婺城區(qū)政府發(fā)布了房屋征收決定，涉案房屋被納入征收決定范圍，但該房屋卻于征收決定前一個(gè)月被拆除。
為此，許水云提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)拆行為違法，同時(shí)提出包括房屋、停產(chǎn)停業(yè)損失、物品損失在內(nèi)的三項(xiàng)行政賠償請(qǐng)求。
浙江省金華市中級(jí)人民法院一審判決：一、確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)制拆除許水云房屋的行政行為違法;二、責(zé)令婺城區(qū)政府參照《婺城區(qū)二七區(qū)塊舊城改造房屋征收補(bǔ)償方案》對(duì)許水云作出賠償。
針對(duì)上述判決，許水云不服提出上訴。2017年5月2日，浙江省高級(jí)人民法院二審判決認(rèn)為，房屋雖被婺城區(qū)政府違法拆除，但該房屋被納入征收范圍后，因征收所應(yīng)獲得的相關(guān)權(quán)益，仍可以通過(guò)征收補(bǔ)償程序獲得補(bǔ)償，現(xiàn)許水云通過(guò)國(guó)家賠償程序解決涉案房屋被違法拆除的損失，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。
二審法院還認(rèn)為，許水云提出要求賠償每月2萬(wàn)元停產(chǎn)停業(yè)損失的請(qǐng)求，屬于房屋征收補(bǔ)償范圍，可以通過(guò)征收補(bǔ)償程序解決。至于許水云提出的賠償財(cái)產(chǎn)損失6萬(wàn)元，因其并沒(méi)有提供相關(guān)財(cái)產(chǎn)損失的證據(jù)，不予支持。
許水云不服，在法定期限內(nèi)向最高法申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｗ罡叻ㄓ?017年12月27日作出行政裁定，提審本案。
再審責(zé)令區(qū)政府行政賠償，“不能再回到 補(bǔ)償 老路上去”
2018年1月25日上午，位于江蘇南京的最高法第三巡回法庭公開開庭再審此案，并當(dāng)庭宣判。
澎湃新聞注意到，雙方當(dāng)事人均到庭參加訴訟，被申請(qǐng)人婺城區(qū)人民政府的法定代表人郭慧強(qiáng)也出庭應(yīng)訴。
根據(jù)雙方當(dāng)事人的訴辯意見(jiàn)，再審合議庭主要圍繞以下四個(gè)方面問(wèn)題進(jìn)行審理：一、強(qiáng)制拆除主體的認(rèn)定問(wèn)題;二、拆除是否違法問(wèn)題;三、關(guān)于通過(guò)行政賠償還是行政補(bǔ)償程序進(jìn)行救濟(jì)問(wèn)題;四、關(guān)于賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與和賠償數(shù)額的確定問(wèn)題。
“區(qū)政府從未組織過(guò)強(qiáng)拆行為，涉案房屋系婺城建筑公司因誤拆所致。”被申請(qǐng)人、婺城區(qū)政府在庭上辯稱，涉案房屋系無(wú)證建筑，政府考慮其實(shí)際困難進(jìn)行政策放寬，已經(jīng)參照有證房屋適當(dāng)作出補(bǔ)償。
經(jīng)法庭查明，本案雖然有婺城建筑公司主動(dòng)承認(rèn)“誤拆”，但改造工程指揮部工作人員給許水云發(fā)送的短信、許水云提供的現(xiàn)場(chǎng)照片、當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)新聞報(bào)道等均能證實(shí)強(qiáng)制拆除系政府主導(dǎo)下進(jìn)行。
“誤拆之說(shuō)不能成立，這明顯是政府主導(dǎo)下的強(qiáng)拆行為，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”主審法官耿寶建表示。自2014年9月被拆除后，許水云至今未取得任何金額的補(bǔ)償或者賠償，原因是多重的，雙方當(dāng)事人均有相應(yīng)的責(zé)任。婺城區(qū)政府在此期間也一直愿意對(duì)許水云進(jìn)行補(bǔ)償，只是因?yàn)殡p方對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容有較大分歧，而未能及時(shí)補(bǔ)償。
歷經(jīng)近三個(gè)小時(shí)庭審，法院作出再審宣判：一、二審法院判決確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)制拆除許水云房屋的行政行為違法的判項(xiàng)正確，應(yīng)予以維持。同時(shí)，法院還責(zé)令婺城區(qū)人民政府對(duì)許水云依法予以行政賠償。
再審判決還認(rèn)為，一審判決責(zé)令婺城區(qū)政府參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許水云作出賠償，未考慮到實(shí)際賠償時(shí)點(diǎn)與補(bǔ)償方案確定的補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)同類地區(qū)同類房屋的市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)發(fā)生較大上漲的實(shí)際情況;二審判決認(rèn)為應(yīng)通過(guò)征收補(bǔ)償程序解決本案賠償問(wèn)題，未考慮到婺城區(qū)政府并非依法征收而系違法強(qiáng)制拆除他人合法房屋這一客觀事實(shí)。因此，一審判決第二項(xiàng)與二審判決第二項(xiàng)、第三項(xiàng)均屬于適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。
“基層的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平還有較大的提升空間。”庭審后，法官耿寶建表示，本案判決的宗旨非常明確：涉案房屋雖未取得產(chǎn)權(quán)證書，但確系歷史上建成的合法建筑，任何人都不得侵犯。行政機(jī)關(guān)如果違法侵權(quán)，就必須要承擔(dān)賠償責(zé)任。
“不能再回到 補(bǔ)償 的老路上去，就是要賠償，而且要全面賠償，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以獲得的征收補(bǔ)償，體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意見(jiàn)中公平合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t精神。”耿寶建說(shuō)。
區(qū)政府服判，學(xué)者：防止利用補(bǔ)償程序回避賠償責(zé)任
國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償問(wèn)題社會(huì)關(guān)注備受，行政強(qiáng)拆也頗被詬病。澎湃新聞注意到，2011年1月21日，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，該條例第二十七條明確，實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。
那么，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)征收決定施行的強(qiáng)拆行為，需要承擔(dān)何種違法后果?最高法的上述判決給出了清晰的裁判思路。
2016年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》。上述意見(jiàn)明確，產(chǎn)權(quán)保護(hù)要遵循及時(shí)合理補(bǔ)償原則，完善國(guó)家補(bǔ)償制度，進(jìn)一步明確補(bǔ)償?shù)姆秶⑿问胶蜆?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償。
“從本案看，婺城區(qū)政府并未較好地把握好程序與效率的關(guān)系，更未意識(shí)到遵守程序也可能提高行政效率。”浙江大學(xué)公法與比較法研究所長(zhǎng)、行政法學(xué)教授章劍生分析說(shuō)，此案主要爭(zhēng)議是婺城區(qū)政府房屋行政強(qiáng)制拆除程序是否合法，對(duì)照法院查明的事實(shí)，婺城區(qū)政府在作出征收決定之前，就拆除了許某某的房屋，故三級(jí)法院一致確認(rèn)婺城區(qū)政府行政行為違法。
在章劍生看來(lái)，依法行政是政府行使職權(quán)必須堅(jiān)持的基本原則。依法行政不僅要求行政機(jī)關(guān)有“做什么”的實(shí)體法依據(jù)，還要有“如何做”的程序法規(guī)定，“從本案看，婺城區(qū)政府并未較好地把握好程序與效率的關(guān)系，更未意識(shí)到遵守程序也可能提高行政效率。”
東南大學(xué)副校長(zhǎng)、長(zhǎng)江學(xué)者、行政法學(xué)教授周佑勇評(píng)價(jià)認(rèn)為，此案充分考慮到此問(wèn)題的復(fù)雜性，既保護(hù)因違法拆除給權(quán)利人房屋造成的損失，也保護(hù)被征收人依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償政策應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭材軌虻玫降难a(bǔ)償利益的損失。
“此案開創(chuàng)性地綜合協(xié)調(diào)適用《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以獲得的征收補(bǔ)償，確保產(chǎn)權(quán)人得到公平合理的補(bǔ)償。”周佑勇說(shuō)。
法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、行政法學(xué)教授馬懷德表示，最高法的判決進(jìn)一步明確了市、縣級(jí)人民政府實(shí)施強(qiáng)制搬遷行為在組織法和行為法上的主體責(zé)任，防止市縣級(jí)政府在違法強(qiáng)拆后，又利用補(bǔ)償程序來(lái)回避國(guó)家賠償責(zé)任，回避人民法院行政訴訟對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的監(jiān)督。
“我們基于行政效率的考慮，因施工不慎造成房屋損害，忽視了管理細(xì)節(jié)，今后將提高依法行政的意識(shí)，從源頭上進(jìn)行規(guī)范。”被申請(qǐng)人代表、婺城區(qū)區(qū)長(zhǎng)郭慧強(qiáng)在庭后表示，婺城區(qū)政府將規(guī)范征收補(bǔ)償?shù)男袨椋尭嗉m紛化解在行政程序中，“我們也會(huì)依法依規(guī)作出補(bǔ)償，尊重并執(zhí)行法院生效判決。”
