原標(biāo)題：全國首個海域立體分層設(shè)權(quán)省級地方標(biāo)準(zhǔn)施行，我省海域使用面積有望翻幾倍
浙江用海進(jìn)入“三維時代”
近日，浙江發(fā)布的《海域立體分層宗海界定技術(shù)規(guī)范》正式實施。這是該領(lǐng)域全國首個省級地方標(biāo)準(zhǔn)。
浙江是海洋大省，海域面積26萬平方公里，可排進(jìn)全國前五。標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)政策“組合拳”的實施，將推動浙江海域“使用面積”大大增加，甚至可能比現(xiàn)在“翻幾倍”，極大提升海域資源配置的效率和效益，邁出國土空間治理現(xiàn)代化又一大步。
這是怎么做到的?
大海也很擠
舟山大長涂山島，有一片70多公頃的特別海域：海面上是一排排光伏板，這里是舟山首個大型灘涂清潔發(fā)電的新能源場站，已投入發(fā)電；海面下，是一個面積與之幾乎“重合”的開放式養(yǎng)殖場，正在建設(shè)中，建成后將養(yǎng)螺和魚。
類似的空間“疊用”在陸地上已較為常見，但在海上還是新鮮事兒。自然資源部此前曾下發(fā)通知，部署探索推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作。海域立體分層設(shè)權(quán)，可簡單理解為就是讓海域空間“疊用”。
“海洋大省也得精打細(xì)算，要像管財政資金一樣管海域資源。”省自然資源廳海域海島處處長童明榮告訴記者，尤其是近年來，浙江“風(fēng)光漁”立體用海需求呈爆發(fā)式增長，海塘安瀾千億工程等民生實事項目也是發(fā)展迅速，不同項目交叉用海、重疊用海問題開始顯現(xiàn)，海域空間資源變得緊張。
但在傳統(tǒng)管理模式中，海域空間是平面的。比如，一片海域的使用權(quán)批給一家養(yǎng)殖公司，盡管只用了水體部分，但水面上的空間、海床乃至海床下的底土，往往也會被“默認(rèn)”為由同一家企業(yè)使用。若有一個海底電纜管道項目也需使用這片海域，盡管跟養(yǎng)殖“不搭界”，但會引發(fā)使用權(quán)之爭。
一邊是海域空間不夠用、易引發(fā)矛盾糾紛，一邊是還有空間被閑置，這成為一個全國性難題。
2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，首次提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”。2021年，這項工作又被納入國家要素市場化配置綜合改革試點，愈發(fā)得到重視。
而浙江，也早早開始了探索。
讓海域立體化
探索的關(guān)鍵，在于讓海域空間“立體起來”。
“立體化首先得分層?！睜款^編制《技術(shù)規(guī)范》的省海洋科學(xué)院正高級工程師王鵬拿出一張宗海立面示意圖介紹。我國的《海域管理法》規(guī)定有“水面、水體、海床和底土”四層空間界限，但到底水體是啥、海床有多少卻沒有明確規(guī)定。
2021年下半年起，在省自然資源廳指導(dǎo)下，省海洋科學(xué)院組建專門團隊，用了近一年時間調(diào)查全省海域空間使用情況及各方使用需求，逐漸明確了海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)“怎么分層”“怎么論證”“怎么審批”“怎么監(jiān)管”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2022年4月，省自然資源廳印發(fā)推進(jìn)海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的通知，開始系統(tǒng)推進(jìn)工作落地；同年11月，技術(shù)文件《浙江省海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)宗海界定技術(shù)規(guī)范(試行)》印發(fā)，為沿海各地相關(guān)項目報批提供依據(jù)。試行的技術(shù)規(guī)范通過一年的實踐驗證并不斷完善，最終形成浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)，于2023年12月12日正式發(fā)布、2024年1月12日開始實施。
這被視作浙江建設(shè)海洋強省的又一項基礎(chǔ)性工作。浙江有了海域立體化管理的抓手。
漁業(yè)用海、工業(yè)用海、交通運輸用海、旅游娛樂用?！都夹g(shù)規(guī)范》用列舉的方式，對七大類目前常見的用海類型做了明確界定。這使得基層在具體推進(jìn)中可對照實施。
浙江的立體分層設(shè)權(quán)相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，還明確了海域立體分層三大原則：一是“該管則管”，對樁基式光伏等當(dāng)下“熱門”項目，提出控制性指標(biāo)和推薦性指標(biāo)。比如，建議光伏板下緣距離灘涂面的高度不小于4米。這樣就把使用空間相對固化下來，不至于無邊無際地拓展。
二是“以用定界”。比如，針對什么才是“水面”，除了“水面指海水表面及其上方一定高度的立體空間”這種原則性定義，也明確了海上光伏、港池、航道、海上娛樂活動等項目的用?？臻g層為“水面”。審批、管理等工作就有了參照。
第三個原則是“必要附占”，明確了用海工程由于物理屬性所占據(jù)的其他空間以及定期維護需使用的空間，即“附占空間”，可不進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)。
這些原則，既解決了既有用海難題，更讓尚未列入的、未來新的用海項目可以“依樣畫葫蘆”，保持了足夠的發(fā)展空間。
記者發(fā)現(xiàn)，《技術(shù)規(guī)范》還給多種使用場景繪制了立體分層范圍圖示，以省內(nèi)先行探索的一些典型案例做了詳細(xì)的操作示范。“這就使得《技術(shù)規(guī)范》更具可復(fù)制推廣性?！蓖貔i說。
2023年11月20日，自然資源部發(fā)布了《自然資源部關(guān)于探索推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作的通知》。這項工作開始在國內(nèi)全面推開。
海洋開發(fā)精細(xì)化
“海域立體分層設(shè)權(quán)后，使用面積相當(dāng)于增加了一倍。”華潤電力岱山雙劍涂漁光互補光伏發(fā)電項目現(xiàn)場管理人員齊化倜向記者展示兩本新拿到的用海不動產(chǎn)證，一本是69.93公頃電力工業(yè)用海，另一本是75.56公頃開放式養(yǎng)殖用海。
光伏+養(yǎng)殖，是目前各地探索海域立體化開發(fā)使用常見的組合之一。“海域資源分布具有明顯的立體特征，水面、水體、海床、底土均分布著不同資源?！蓖鳂s介紹，今后浙江的一些海域，水面上，可以開發(fā)電力工業(yè)用海、旅游娛樂用海、路橋用海等項目；水體部分可以搞漁業(yè)養(yǎng)殖；海床上，可以建設(shè)電纜管道、人工魚礁等工程；底土層，則可以做海底隧道。
“這相當(dāng)于海域面積‘增加’了多倍，也意味著國有資產(chǎn)‘增長’了多倍?！睂φ憬?6萬平方公里海域面積而言，哪怕多一層空間，就相當(dāng)于多了兩個浙江陸域面積，潛力之大可以想像。
浙江海域開發(fā)進(jìn)入了一個“精細(xì)化時代”。
據(jù)悉，目前，我省以立體分層設(shè)權(quán)在推的項目涉及海域1700公頃，除了“光伏+養(yǎng)殖”，還有“海塘+觀海挑臺”“光伏+溫排水”“海底電纜管道+碼頭”等多種模式。
臺州三門縣誕生了我省首宗海域使用權(quán)分層登記發(fā)證。當(dāng)?shù)卦谌T核電一期溫排水確權(quán)范圍內(nèi)，經(jīng)“二次開發(fā)”，又投入了一個124.92公頃的光伏項目，投產(chǎn)后預(yù)計年發(fā)電量1.6億千瓦時。
“這是三門打造新能源電子港城，同時是海域開發(fā)管理的‘新天地’?！比T縣自然資源和規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人付斌說，相比“平面化”管理，立體化、精細(xì)化的管理復(fù)雜程度大大提升，但借助數(shù)字化改革打下的良好基礎(chǔ)，例如通過省域空間治理數(shù)字化平臺進(jìn)行管理，也提升了當(dāng)?shù)睾Ｓ蛑卫憩F(xiàn)代化水平。
同一片大海和天空，有了更豐富的“內(nèi)涵”。
