開發(fā)園區(qū)是改革創(chuàng)新的試驗區(qū)、高質量發(fā)展的引領區(qū)，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，開發(fā)園區(qū)在發(fā)展模式選擇、產(chǎn)業(yè)結構調整、創(chuàng)新能力提升和資源環(huán)境保護等方面問題日益凸顯，招商引資、工程建設、投融資等重點領域的腐敗案件頻發(fā)。為促進開發(fā)園區(qū)創(chuàng)新轉型升級，防范化解重大風險，2022年2月至7月，南通市審計局根據(jù)市委審計委員會要求，組織實施了全市17家省級以上開發(fā)園區(qū)2019年至2021年運行情況專項審計調查。該項目查處違紀違規(guī)及管理不規(guī)范資金161億元，促進相關部門出臺、完善規(guī)章制度86項，審計成果被市領導批示21篇次，充分發(fā)揮了審計圍繞中心服務發(fā)展大局的重要作用。榮獲2023年江蘇省審計機關優(yōu)秀審計項目一等獎。

做深審前研究，錨定審計目標

南通市審計局牢固樹立“審前必研、凡研必透”的理念，圍繞黨中央對長三角的決策部署和國家發(fā)展規(guī)劃對開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展的戰(zhàn)略安排，立足經(jīng)濟監(jiān)督職能，高起點、高標準謀劃審計項目，推動各級方針政策落地生根、取得實效。

聚焦主責主業(yè)，精準立項。自1984年12月國務院批準設立南通經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)以來，截至2021年末，南通已建成17家省級以上開發(fā)園區(qū)，其中國家級5家、省級12家，實際管轄總面積1813平方公里，總人口196萬，省級以上開發(fā)園區(qū)在經(jīng)濟建設中充分發(fā)揮主戰(zhàn)場、主力軍、主引擎、主陣地作用?；赝?，南通GDP連跨三個千億臺階，年均增長7.6%，所在轄縣（市、區(qū)）經(jīng)濟總量均過千億元，全市經(jīng)濟實力明顯提升，但與蘇州、寧波、無錫等城市差距越來越大,全市開發(fā)園區(qū)GDP、一般公共預算收入、進出口總額等主要指標對全市的貢獻份額也遠低于蘇州市園區(qū)對本地區(qū)的貢獻度。在全球經(jīng)濟日趨下滑、全社會經(jīng)濟轉型升級的大形勢下，開發(fā)園區(qū)僅靠原始積累和政策優(yōu)惠已經(jīng)不能適應時代發(fā)展需求，如何創(chuàng)新體制機制、調整經(jīng)濟結構、發(fā)展科學技術，是各級政府迫在眉睫的課題。面對新形勢，南通市審計局聚焦主責主業(yè)，謀劃實施開發(fā)園區(qū)運行情況專項審計調查，分析開發(fā)園區(qū)發(fā)展的痛點、難點和堵點，推動開發(fā)園區(qū)形成新的集聚效應和增長動力，進一步發(fā)揮改革開放排頭兵的作用。

充分調查研究，鎖定重點。早在2014年，黨中央就指出國家級開發(fā)區(qū)要轉變發(fā)展方式，努力實現(xiàn)由追求速度向追求質量轉變、由政府主導向市場主導轉變、由同質化競爭向差異化發(fā)展轉變、由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉變。南通市審計局歷年來高度重視對開發(fā)園區(qū)的審計監(jiān)督，先后實施了預算執(zhí)行、政府投資、拆遷資金、經(jīng)濟責任、自然資源等各類審計項目，揭示開發(fā)園區(qū)存在經(jīng)濟指標總量偏小、管理體制不順、招商引資不實、債務居高不下等問題。此次項目立項后，審計組圍繞項目特點，以開發(fā)園區(qū)轉型升級為指引，研究歷次審計報告揭示的問題。并梳理南通開發(fā)園區(qū)的機構設置和組織架構、收集市委市政府及主管部門對開發(fā)園區(qū)的管理考核文件、走訪相關職能部門，全面掌握被審計單位的監(jiān)督盲區(qū)和業(yè)務風險點，最終確定以風險防控、深化改革、規(guī)范管理為抓手，將科技創(chuàng)新要素集聚、企業(yè)鏈式培育機制、體制機制優(yōu)化、國有企業(yè)轉型升級等17方面的內(nèi)容列為審計重點，提前預判風險隱患，及時提出破解制約高質量發(fā)展的意見和建議，促進開發(fā)園區(qū)創(chuàng)新轉型升級。

做活組織方式，優(yōu)化審計配置

經(jīng)過認真分析審計目標、項目特點和已有審計資源，南通市審計局優(yōu)化審計組織方式，成立綜合組對審計項目統(tǒng)籌管理，抽調國資委、檢察院等部門的專業(yè)力量充實審計組，并通過上下聯(lián)動、巡審結合等一體化模式緩解審計人力資源不足的困境，以審代訓也為培養(yǎng)復合型人才打下基礎。

強化資源配置，實現(xiàn)審計一盤棋。作為2022年重點項目，南通市審計局黨組打破處室界限，并建立上下級審計系統(tǒng)聯(lián)動作戰(zhàn)機制，從選題、人員、成果等方面提出明確要求，整合3個處室和7個縣（市、區(qū)）審計機關的力量組成8個審計小組采取“上審下”“交叉審”的模式，按照統(tǒng)一審計培訓、統(tǒng)一工作方案、統(tǒng)一通知書、統(tǒng)一實施時間、統(tǒng)一問題清單、統(tǒng)一定性標準、統(tǒng)一審計報告、統(tǒng)一審計整改要求的“八統(tǒng)一”要求，同步查實共性問題以及普遍性問題，提升審計項目的整體性和宏觀性。每個審計組既有理論扎實、經(jīng)驗豐富的業(yè)務骨干，也有精通計算機、財務、工程造價的專業(yè)人才，同時市局派員擔任審計小組副組長，上下統(tǒng)籌協(xié)調，確保審計工作順利開展。

強化溝通交流，堅持多點發(fā)力。此次專項審計調查采用“項目+政策”的嵌入式審計模式，以政策為準繩、項目為載體、問題為抓手、資金為主線，從項目的真實性、資金的合規(guī)性入手，細分為政策組、項目組、資金組、延伸組，小組之間既相互獨立又相互關聯(lián)，政策組和資金組審查政策執(zhí)行的效果，項目組和延伸組關注項目落地和效益情況。項目實施期間，綜合組定期組織各審計組組長、副組長、主審召開交流會、碰頭會，研究討論新問題、新情況，反饋和評估審計預期目標實現(xiàn)情況，為后續(xù)工作開展把脈定向；各審計組之間也注重加強橫向溝通，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，互通有無，為其他審計組拓寬審計思路提供豐富素材。

強化協(xié)同監(jiān)督，提升監(jiān)督成效。項目進點后，恰逢省委對南通兩個縣區(qū)開展全面巡視，市委對10家重點園區(qū)開展專項巡察。為形成監(jiān)督合力，巡審工作同向發(fā)力、有序銜接、結果共用，將巡視監(jiān)督的權威性和審計監(jiān)督的專業(yè)性有效結合，既提高監(jiān)督的震懾力，也大大提高審計整改效率。審計組定期匯總審計發(fā)現(xiàn)的共性問題或苗頭性、傾向性問題，撰寫編報審計工作專報；積極落實省委巡視組各項工作要求，對審計中發(fā)現(xiàn)的案件線索、重大疑點及時形成移送處理書移交處理；省委巡視組配備專職人員對接審計事項，將審計發(fā)現(xiàn)的重大損失列入追贓挽損清單督促追繳。市委巡察組、審計組則整合成一個“戰(zhàn)斗小組”，緊盯項目建設、融資資金、招商引資等個案集中的點、問題較多的線，巡察組分析面上數(shù)據(jù)，審計組精準突破，共同拓展監(jiān)督深度。

做精審計實施，確保審計質量

作為一個地區(qū)的“經(jīng)濟發(fā)展主戰(zhàn)場”“深化改革試驗田”，開發(fā)園區(qū)問題復雜、內(nèi)容廣泛。對此，南通市審計局加強全過程質量管控，層層壓實審計責任，主要領導和分管局長多次深入審計現(xiàn)場聽取情況匯報，協(xié)調解決審計遇到的難點，確保審計發(fā)現(xiàn)問題查深查透。

試點審計，方案有的放矢。為摸清園區(qū)基本情況，熟悉業(yè)務操作規(guī)程，制定行之有效的審計工作方案，審計組多渠道收集蘇州、寧波等地重大項目工作簡報、招商引資經(jīng)驗介紹等資料，從繁雜的材料中提煉出切合本次審計調查的思路和方案，并選取一個國家級高新區(qū)、一個省級開發(fā)區(qū)開展試點審計，各審計小組的主審和業(yè)務骨干以審代訓共同參與試審。結合審前研究和試審的情況，預設問題類型和審計成果，細化時間節(jié)點和任務分工，繪制重點問題路線圖和作戰(zhàn)表，形成一套包含審計思路、問題清單、政策指引的審計工作方案集合，明確審計方向，鎖定審計內(nèi)容和重點，為后續(xù)開展審計工作奠定基礎。

數(shù)據(jù)先行，提升審計效率。項目采取“雙主審”模式，成立數(shù)據(jù)分析小組，通過“集中分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核查、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計方式，從“大海撈針”變?yōu)椤熬珳嗜鼍W(wǎng)”，極大提高了審計效率。數(shù)據(jù)組通過天眼查、Python爬蟲技術等對融資業(yè)務涉及的中介機構進行關聯(lián)人穿透分析，查出多家中介機構存在關聯(lián)關系、注冊地址相同、在業(yè)務結束后立即注銷等異常現(xiàn)象；通過arcGIS、91衛(wèi)圖等軟件對出讓土地現(xiàn)狀進行對比分析，發(fā)現(xiàn)部分項目假投資真圈地、多圈地少建設、土地長期閑置等疑點。大數(shù)據(jù)篩查出的疑點再移交各審計小組現(xiàn)場核查，大大縮短了審計的摸底調研時間。

緊盯風險，查深查透問題。根據(jù)市委市政府“營商環(huán)境提升年”“招商引資突破年”的決策部署，南通市審計局從投融資等重點領域、創(chuàng)新發(fā)展等重點事項、財務融資等重點崗位、工程款支付等重點環(huán)節(jié)入手，圍繞產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展、創(chuàng)新要素集聚、體制機制優(yōu)化、國有企業(yè)轉型升級、土地集約節(jié)約利用等方面，設定經(jīng)濟發(fā)展、爭先進位、創(chuàng)新開放等79個指標，從總量、增量、質量、靜態(tài)4個方面分析開發(fā)園區(qū)運行風險。項目最終揭示自主創(chuàng)新能力不足、招商引資目標實現(xiàn)存在偏差、投融資領域亂象叢生、土地資源利用效率偏低等7大類近400個問題，查處違紀違規(guī)及管理不規(guī)范資金161億元，有力防范化解重大風險。

做實審計整改，提升審計質效

針對審計調查發(fā)現(xiàn)的問題，南通市審計局提出構建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、深化體制機制改革、強化綠色安全發(fā)展、全力優(yōu)化營商環(huán)境等審計建議60多條，促進相關部門出臺、完善規(guī)章制度80多項，移送紀檢監(jiān)察和相關主管部門問題線索50多起，10多名直接責任人員被追責問責。

做好分析評價，審計建議切實可行。審計組設計了定量和定性兩套評價指標。定量評價方面，選取市委市政府對全市開發(fā)園區(qū)績效考核中的投資完成率、外資利用率、稅收增長率、高新技術企業(yè)增長率、隱性債務下降率等指標為依據(jù)，綜合研判開發(fā)園區(qū)發(fā)展質態(tài)；定性評價方面，從政策制定的合理性、政策執(zhí)行的有效力、政策實施的效益性等方面關注政策實施效果，結合審計發(fā)放的調查問卷，揭露政策執(zhí)行中的漏洞和項目推進過程中的堵點痛點。同時針對審計發(fā)現(xiàn)問題，深入剖析問題原因并有針對性地提出審計建議，深化審計成效，市委書記對審計報告高度肯定，稱“這是一個很有分量的報告”。

深化成果運用，發(fā)揮參謀決策作用。針對審計發(fā)現(xiàn)的典型性、個性化問題以及體制機制方面問題，南通市審計局綜合運用審計專報、審計簡報、政務信息等載體向市委、市政府報送各類審計信息17篇，向相關主管部門出具審計建議書6篇，多篇審計信息獲得市委市政府主要領導批示，市長在市委十三屆四次全會上要求各地區(qū)必須高度重視審計部門指出的園區(qū)存在的問題，有效推動市委市政府、主管部門及被審計單位建章立制86項，切實發(fā)揮審計參謀決策作用。依托該項目開展的課題先后獲得南通市委重點課題、南通市社科研究熱點課題、江蘇省社科應用研究精品工程課題立項。

抓好審計整改，做實“下半篇文章”。為切實推動整改，充分發(fā)揮審計“治病、防病”效果，南通市審計局做深做實整改“下半篇文章”。出具審計報告時隨附問題清單，嚴格按照立行立改、分階段整改、持續(xù)整改三類明確整改標準，規(guī)定整改時限。同時安排業(yè)務處室牽頭負責整改后續(xù)工作，建立審計整改臺賬，實行對賬銷號，并對審計專報、審計建議書反映的重點問題、敏感問題以及整改臺賬中未整改到位問題，由業(yè)務處室、法規(guī)審理處等組成聯(lián)合督查組開展專項督查，指導督促被審計單位積極整改。截至2023年末，審計調查發(fā)現(xiàn)問題已完成整改77%，其余問題正在通過成立整改工作專班、法律訴訟、完善手續(xù)、制定還款計劃等方式持續(xù)整改。