記者 戚穎璞 實(shí)習(xí)生 王繹淩
不到一年時(shí)間，上海盤活低效產(chǎn)業(yè)空間“增量”已超過(guò)兩個(gè)黃浦區(qū)。
2024年4月，上海啟動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地“兩評(píng)估、一清單、一盤活”專項(xiàng)行動(dòng)，盤活處置低效產(chǎn)業(yè)用地45平方公里。記者從上海市規(guī)劃資源局了解到，今年還有30平方公里提上煥新日程。
上海產(chǎn)業(yè)用地長(zhǎng)期存在結(jié)構(gòu)性矛盾，績(jī)效水平不高、發(fā)展不均衡。中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)用地普遍總量小、布局散，很難產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。外圍地區(qū)總量大，情況更為復(fù)雜，有的園區(qū)逼近資源天花板，有的園區(qū)能級(jí)低，產(chǎn)出不足。
對(duì)低效產(chǎn)業(yè)用地，很難找到一種放之四海而皆準(zhǔn)的解決方案。經(jīng)過(guò)一年探索，上海梳理出包括土地收回、土地儲(chǔ)備、城市更新、減量化、園區(qū)平臺(tái)回購(gòu)（統(tǒng)租統(tǒng)管）以及違法整治等6種盤活路徑，通過(guò)靈活組合、相互補(bǔ)充，精準(zhǔn)匹配不同地塊的具體狀況，真正做到“對(duì)癥下藥”。
老牌工業(yè)區(qū)如何容納新產(chǎn)業(yè)
老牌工業(yè)區(qū)資歷深、資源足，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集群，但普遍面臨空間資源緊約束。要保持發(fā)展勁頭，必然要對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目“優(yōu)勝劣汰”，可如果土地不足，再好的項(xiàng)目也進(jìn)不來(lái)。
閔行區(qū)莘莊工業(yè)區(qū)就碰到類似的煩惱。這里集聚了中國(guó)船舶、航天八院、上海電氣等重點(diǎn)制造企業(yè)，以17.88平方公里的面積，實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值超千億元，如今能用的土地已經(jīng)不多，很難再容納新的大項(xiàng)目。
“上海產(chǎn)業(yè)用地主要分布在外圍地區(qū)，這些地方是先進(jìn)制造業(yè)的重要增長(zhǎng)極和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的主要承載地，在定位上要突出產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模效應(yīng)和集群特征。”上海市規(guī)劃資源局產(chǎn)業(yè)用地處有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，沿著這一導(dǎo)向，外圍地區(qū)低效用地盤活靠的是多元路徑。
莘莊工業(yè)區(qū)規(guī)土所所長(zhǎng)潘穎告訴記者，工業(yè)區(qū)正在打造6.5平方公里空間信息產(chǎn)業(yè)集群，涵蓋了商業(yè)火箭和商業(yè)衛(wèi)星等細(xì)分賽道。工業(yè)區(qū)在緊盯重量級(jí)項(xiàng)目招商引資的同時(shí)，也在加緊梳理盤活域內(nèi)低效產(chǎn)業(yè)用地。
兩幅土地進(jìn)入工業(yè)區(qū)平臺(tái)公司的視野。一幅因企業(yè)自身原因無(wú)力再開(kāi)發(fā)，閑置多年，另一幅當(dāng)時(shí)正被一家企業(yè)使用，因經(jīng)營(yíng)不佳，無(wú)法達(dá)產(chǎn)。兩幅地塊雙雙在綜合績(jī)效評(píng)估中被評(píng)為亟待盤活處置的D類土地。由于兩幅地塊情況各有不同，莘莊工業(yè)區(qū)分別采用政府主導(dǎo)的土地收回、園區(qū)平臺(tái)為主體的回購(gòu)兩種路徑，盤活了共30多萬(wàn)平方米的低效產(chǎn)業(yè)用地。
有了空間留白，莘莊工業(yè)區(qū)“一鳴驚人”。2024年，莘莊工業(yè)區(qū)憑借產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)，引入中國(guó)航天科技集團(tuán)商業(yè)火箭公司，在兩幅土地上落地相關(guān)項(xiàng)目，搶得發(fā)展先機(jī)。
低能級(jí)園區(qū)如何找到新動(dòng)能
管理粗放、能級(jí)和產(chǎn)出“雙低”，是上海郊區(qū)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的共性問(wèn)題。專家指出，鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)資源稟賦不如國(guó)家級(jí)、市級(jí)園區(qū)，工業(yè)用地的地均產(chǎn)值差距明顯。數(shù)據(jù)顯示，全市績(jī)效靠后的50個(gè)園區(qū)，占用了全市24%的工業(yè)用地，但產(chǎn)值貢獻(xiàn)不足6%，這些園區(qū)大多能級(jí)不高。
類似困境并不罕見(jiàn)。公開(kāi)資料顯示，在松江佘山有一處鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)，建成十多年幾乎無(wú)產(chǎn)出，因?yàn)檎胁坏絻?yōu)質(zhì)企業(yè)，業(yè)態(tài)多為教育培訓(xùn)、代加工等，企業(yè)發(fā)展緩慢、產(chǎn)業(yè)集群分散、土地利用率較低。
依托位于長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊輻射范圍的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，佘山鎮(zhèn)“借勢(shì)發(fā)力”，通過(guò)編制《佘北工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)社區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃》對(duì)這一園區(qū)進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)。
經(jīng)過(guò)排摸，園區(qū)內(nèi)工業(yè)土地面積1673畝，現(xiàn)狀情況不一，松江區(qū)規(guī)劃資源部門針對(duì)性采用了四種路徑，滾動(dòng)收儲(chǔ)再開(kāi)發(fā)，包括在土地儲(chǔ)備后由政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)；在土地儲(chǔ)備之后引入第三方合作開(kāi)發(fā)；鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新改擴(kuò)建實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)等。目前，園區(qū)超過(guò)八成產(chǎn)權(quán)單位完成土地收儲(chǔ)簽約，約有95%的企業(yè)已完成搬遷。
土地儲(chǔ)備流程長(zhǎng)，有沒(méi)有更快的路徑？眾欣產(chǎn)業(yè)園提供了一條解題思路，“不傷筋動(dòng)骨”也能捏合資源，提升整體效能。眾欣產(chǎn)業(yè)園區(qū)是閔行區(qū)最早的一批鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園之一，閔行區(qū)規(guī)劃資源局調(diào)研發(fā)現(xiàn)，園區(qū)內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積383.85畝，竟涉及大大小小土地權(quán)證25份，產(chǎn)權(quán)主體多且分散，利益訴求和轉(zhuǎn)型目標(biāo)各有不同，想進(jìn)入的好企業(yè)沒(méi)載體，有資源的企業(yè)不開(kāi)發(fā)。
梅隴鎮(zhèn)政府決定出面協(xié)調(diào)，把眾欣產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的8個(gè)土地產(chǎn)權(quán)人，也就是8家鎮(zhèn)級(jí)集體企業(yè)，以改造用地作價(jià)入股的方式組成聯(lián)合體，成立上海一鑫置業(yè)有限公司，它們名下的197畝工業(yè)用地自動(dòng)歸集，再引入專業(yè)的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)主體，委托上海儀電進(jìn)行整體再開(kāi)發(fā)。根據(jù)測(cè)算，初步轉(zhuǎn)型后的畝均稅收不低于150萬(wàn)元，而轉(zhuǎn)型前僅約40萬(wàn)元。
市中心如何釋放規(guī)模效應(yīng)
在盤活的45平方公里產(chǎn)業(yè)用地中，中心城區(qū)僅占約8.3%，但這并不意味著沒(méi)有盤活難度。相反，中心城區(qū)低效產(chǎn)業(yè)用地的特點(diǎn)——總量小、布局散，恰恰是阻礙其充分釋放產(chǎn)業(yè)活力的重要因素。
市規(guī)劃資源局產(chǎn)業(yè)用地處有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位上看，中心城區(qū)應(yīng)突出都市工業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，布局大量小而精、小而特的都市工業(yè)街坊、街區(qū)，比如硅巷、創(chuàng)谷、大學(xué)路科創(chuàng)街區(qū)等，更適合引入高附加值的科創(chuàng)企業(yè)。
記者走訪發(fā)現(xiàn)，上海的中心城區(qū)正在探索土地收儲(chǔ)再出讓的方式，吸引高附加值的科創(chuàng)企業(yè)，通過(guò)這些龍頭企業(yè)或鏈主企業(yè)，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展。
頭部車企吉利集團(tuán)由于業(yè)務(wù)升級(jí)，原來(lái)在徐匯石龍路的研發(fā)空間無(wú)法適配，需要另尋場(chǎng)所作為智能創(chuàng)新業(yè)務(wù)中心。了解需求之后，徐匯區(qū)土地部門對(duì)全區(qū)的土地資源進(jìn)行盤整，找到了新選址。這片“留白”區(qū)域，原為一處低效使用中的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，由徐匯區(qū)進(jìn)行再收儲(chǔ)，出讓給吉利集團(tuán)，隨后一座科創(chuàng)大樓拔地而起。隨著吉利集團(tuán)下屬翟然汽車設(shè)計(jì)公司進(jìn)駐，預(yù)計(jì)2028年達(dá)產(chǎn)稅收有望超過(guò)20億元，并帶動(dòng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)集聚。
產(chǎn)業(yè)用地小而分散，如何破局、實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)？虹口區(qū)探索一條整合資源、系統(tǒng)謀劃的路徑，將分散各處的低效產(chǎn)業(yè)用地通過(guò)土地儲(chǔ)備、收回等方式進(jìn)行盤活，再交由掌握產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)的區(qū)屬平臺(tái)公司北科創(chuàng)集團(tuán)統(tǒng)租統(tǒng)管，從而捏合資源，集中打造北中環(huán)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集聚帶。
2025年年初，虹口區(qū)屬國(guó)企北科創(chuàng)集團(tuán)與上海電氣集團(tuán)達(dá)成合作，計(jì)劃對(duì)仁德路415號(hào)6500平方米產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行整體盤活。2024年，位于粵秀路351號(hào)的上海醫(yī)療手術(shù)器械廠所在地也被虹口區(qū)整體收儲(chǔ)，改造后園區(qū)一期由藍(lán)晶微生物整體承租，園區(qū)二期吸引禮升生物等一批行業(yè)引領(lǐng)性企業(yè)簽約入駐，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高地雛形初現(xiàn)。
今年的“硬骨頭”要怎么啃
今年，上海計(jì)劃盤活30平方公里的低效產(chǎn)業(yè)用地。聚焦“大虹橋”“大東方”“大吳淞”“大吳涇”和軌交中環(huán)線周邊地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，盤出大塊、連片且具備高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)潛力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。
“從數(shù)量上看有所減少，但今年的難度更大，需要更科學(xué)有效的措施進(jìn)行盤活。”上海市自然資源調(diào)查利用研究院副院長(zhǎng)范華表示。
“硬骨頭”要怎么啃？
首先，產(chǎn)業(yè)定位需要更加精準(zhǔn)。2025年，上海將在產(chǎn)業(yè)用地盤活中銜接好“三師”聯(lián)創(chuàng)制度，在盤活過(guò)程中就進(jìn)行前瞻性的戰(zhàn)略謀劃，做好招商策劃和產(chǎn)業(yè)培育，保障新功能新項(xiàng)目落地。
其次，繼續(xù)完善頂層設(shè)計(jì)，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地盤活全流程和后續(xù)開(kāi)發(fā)進(jìn)行管理。比如，完善產(chǎn)業(yè)用地綜合績(jī)效評(píng)估體系，研究編制上海工業(yè)用地綜合績(jī)效評(píng)估地方標(biāo)準(zhǔn)。再比如，完善政策“工具箱”。優(yōu)化形成處置方式更全面、覆蓋正負(fù)向政策的《上海市低效產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)政策工具箱（2.0版）》。
最后，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間數(shù)字化管理體系建設(shè)。依托數(shù)字化平臺(tái)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)已處置低效產(chǎn)業(yè)用地的流向及后續(xù)利用情況。
由此可見(jiàn)，上海盤活低效產(chǎn)業(yè)用地，始終堅(jiān)持一張藍(lán)圖干到底，保持戰(zhàn)略定力和歷史耐心，每一步都力爭(zhēng)規(guī)劃得清清楚楚。除了不斷優(yōu)化機(jī)制外，最為關(guān)鍵的是市區(qū)協(xié)同、齊心協(xié)力，市相關(guān)部門和各區(qū)政府、相關(guān)企業(yè)需要展現(xiàn)出更大的決心、魄力和智慧，攻堅(jiān)克難，為上海的未來(lái)更好地謀空間、盤資源、促發(fā)展。
