記者 舒抒 沈思怡

  今年上海政府工作報告提出，將加快城市更新步伐，深入探索可持續(xù)的城市更新模式。

  具體任務(wù)包括：完善成本管控機制，優(yōu)化老舊建筑更新標(biāo)準(zhǔn)；加快推進(jìn)“兩舊一村”改造，全面完成中心城區(qū)零星二級舊里以下房屋改造，完成31萬平方米小梁薄板房屋等不成套舊住房改造，啟動25個城中村改造項目；實施商務(wù)樓宇更新提升行動，推動桃浦、北外灘、楊浦濱江等區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快外灘“第二立面”、衡復(fù)風(fēng)貌區(qū)等區(qū)域整體更新。

  今年上海兩會，代表委員們一如既往關(guān)心關(guān)注上海城市更新的推進(jìn)情況。而與往年略有不同的是，大家的切入點正從“為什么更新”“怎么更新”，逐步深化為如何用政策的穩(wěn)定性來應(yīng)對經(jīng)濟環(huán)境的不確定性，如何鼓勵社會各方參與，尤其是激發(fā)經(jīng)營主體拿出“真金白銀”加入城市更新項目的決心。更重要的是，如何獲得老百姓發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同與支持，真正算好城市更新的“民心賬、長遠(yuǎn)賬、整體賬”。

  空間集約

  去年，上海完成13.6萬平方米的零星舊改、31.1萬平方米的小梁薄板房不成套舊住房改造。上海多區(qū)將城市更新作為高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑和抓手，讓稀缺的土地資源發(fā)揮更大的效益。

  老城廂所在地的黃浦區(qū)，是上海舊改任務(wù)最重、挑戰(zhàn)最大的中心城區(qū)。去年黃浦“兩舊”改造受益居民總量超過4500戶，解決“拎馬桶” 2575戶。

  市人大代表、黃浦區(qū)委書記杲云表示，推進(jìn)城市更新，關(guān)鍵要找到群眾接受意愿、市場參與動力、財政承受能力的平衡點，堅持統(tǒng)籌聯(lián)動、因地制宜、遠(yuǎn)近結(jié)合，秉持“再難也要想辦法”的決心，優(yōu)化開發(fā)時序、強化資源保障。

  多位代表委員提到，城市更新涵蓋環(huán)境面貌、公共設(shè)施、公共服務(wù)等多個維度的更新改善，“不僅僅是房子和人的事，而是整個城市系統(tǒng)的事”。

  市政協(xié)委員、同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授蔡永潔表示，當(dāng)下，城市建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展已不是單純的土地擴張，而是追求空間品質(zhì)和空間績效。“新城建筑密度偏低、空間尺度偏大會造成親和力缺失，大型公共設(shè)施使用效率偏低意味著運行成本和能耗的增加，這些都可以通過城市更新來調(diào)整。”

  他建議，上海可探索對低密度新城區(qū)展開城市化試點改造，提高空間密度或轉(zhuǎn)換使用功能，如將辦公空間轉(zhuǎn)換為居住或小微產(chǎn)業(yè)運營空間，通過一定范圍內(nèi)的多樣化嘗試探索提升空間績效的可行路徑。

  一些代表委員提出，城市更新的需求本質(zhì)上與當(dāng)下經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo)相呼應(yīng)。產(chǎn)業(yè)需要轉(zhuǎn)型升級，那么空間布局必然也要優(yōu)化提升。因此，經(jīng)濟形勢對城市更新始終有著“你中有我，我中有你”的影響。

  市人大代表、嘉定區(qū)委書記陸方舟表示，城市更新“向集約要空間、向更新要效益、向存量要功能”的三個目標(biāo)，分別對應(yīng)了物理空間、經(jīng)濟密度和綜合能級等三個層面的需求。因此，不能把城市更新簡單理解為空間層面的“二次開發(fā)”“騰籠換鳥”，而要將其與招商引資、產(chǎn)業(yè)升級緊密結(jié)合，發(fā)揮有限資源的最大效益。

  嘉定區(qū)近年來在探索城市更新中總結(jié)發(fā)現(xiàn)，可以通過開展低效產(chǎn)業(yè)用地收儲收購、推進(jìn)“工業(yè)上樓”等集約方式實現(xiàn)“要空間”，借助存量企業(yè)“智改數(shù)轉(zhuǎn)”等方式實現(xiàn)“要效益”，通過鼓勵“鏈主”企業(yè)加快構(gòu)建集群集聚的產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)“要功能”。

  成本可控

  去年，上海開展商務(wù)樓宇更新“三師聯(lián)創(chuàng)”，首批聚焦小陸家嘴、虹橋開發(fā)區(qū)、漕河涇開發(fā)區(qū)等10個商務(wù)單元展開更新提升。

  市人大代表、長寧區(qū)區(qū)長劉平表示，作為首批國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，歷經(jīng)41年發(fā)展的虹橋開發(fā)區(qū)當(dāng)下已站在轉(zhuǎn)型發(fā)展的“十字路口”，需要通過城市更新盤活存量、改善商圈活力和辦公生態(tài)，借助城市更新騰挪出新的產(chǎn)業(yè)空間，從而重構(gòu)區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局，增強樓宇業(yè)主和市場對區(qū)域的發(fā)展信心。

  從上海已有的經(jīng)驗看，城市更新與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，兩者處在螺旋上升的關(guān)系。這其中，需要經(jīng)營主體、市場化資金參與，也仰賴資源要素的科學(xué)配置，光靠政府的資金兜底并不是可持續(xù)路徑。

  當(dāng)前上海城市更新項目的資金平衡問題較為突出，存在舊區(qū)改造資金缺口大、資金回收周期較長、收益不確定性偏高的現(xiàn)象。對此，民建上海市委建議，針對舊區(qū)改造類項目，可推廣“政府引導(dǎo)、市區(qū)國企主導(dǎo)、市場公平參與競爭”的模式，探索多元資金平衡；針對“城中村”更新項目，建議探索以“村企合作”為主導(dǎo)，運營前置的精細(xì)化更新模式。

  “寶山區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程較早，城市更新任務(wù)重、挑戰(zhàn)大，以有限財力撬動更加集約高效的發(fā)展，發(fā)揮‘可持續(xù)的城市更新’的長遠(yuǎn)支撐作用，意義重大。”市人大代表、寶山區(qū)委書記李晨昊表示，城市更新算好“經(jīng)濟賬”的一個關(guān)鍵，是把握好政府與市場的關(guān)系。

  一方面，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，加大“工業(yè)上樓”、城市更新專項貸款、土地彈性管理等政策的支持力度。另一方面，發(fā)揮好市場機制作用，吸引社會專業(yè)企業(yè)參與城市更新項目運營，以長期運營收入來平衡改造的投入，推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變。

  民革上海市委建議，上海可在歷史風(fēng)貌區(qū)探索舊改成本和收益平衡的創(chuàng)新模式，在出資形式、融資方式和項目運營等方面探索政策突破，為參與風(fēng)貌區(qū)城市更新的企業(yè)提供激勵措施，拓寬改造資金的渠道選擇，加大土地出讓、資金補償?shù)认嚓P(guān)優(yōu)惠政策的力度，為引入社會資金增加吸引力。

  市人大代表、上海靜安置業(yè)（集團）有限公司董事長時筠侖表示，算好城市更新的“整體賬”，既要看項目本身的效益，也要擴大范圍，看城市更新對整個區(qū)域的增量。從城市經(jīng)濟層面來看，僅看經(jīng)濟效益并不能全面體現(xiàn)城市更新項目的真正價值，尤其在歷史風(fēng)貌區(qū)，更新后整個區(qū)域的品質(zhì)提升、業(yè)態(tài)升級、增量空間挖潛、運管效能提升以及整體的資金平衡程度，都是需要思考解決的問題。

  人民支持

  “既要以‘兒女之心、兒女之情’堅持‘舊改為民、舊改靠民’，也要努力推動發(fā)展轉(zhuǎn)型、功能拓展、民生改善和城區(qū)品質(zhì)提升。”市人大代表、徐匯區(qū)委書記曹立強說，城市更新需要充分調(diào)動市場參與的積極性，堅持“大賬細(xì)算、綜合平衡”的原則。

  以東安片區(qū)舊改為例，這里實現(xiàn)全部6057證100%簽約，背后均為“一基地一方案”，對資金、規(guī)劃、房源等反復(fù)精算，做到公平公正方能廣泛發(fā)動群眾，也才能讓市場主體看到參與“兩舊一村”改造的可行性。

  民革上海市委在提案中提到，目前成套改造與風(fēng)貌保護推進(jìn)的難點之一是居民意愿難統(tǒng)一，建議針對風(fēng)貌舊改研究出臺成套改造房型設(shè)計指引，提供更為多元和精準(zhǔn)的改造方案，增加居民的選擇性。同時，在符合風(fēng)貌保護要求的前提下，研究建筑間距、容積率上限、退界距離、日照等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的彈性管控方法，從而獲得居民更廣泛的理解和支持。

  規(guī)?；某鞘懈马椖?，動輒需要三五年甚至更長時間。對此，代表委員不約而同提到，穩(wěn)定、可持續(xù)的經(jīng)濟政策對城市更新的重要性。

  九三學(xué)社上海市委在提案中表示，加強城市更新政策的協(xié)同聯(lián)動是提升公眾參與積極性的重要舉措。提案建議，對文物保護、土地規(guī)劃、消防等領(lǐng)域存在交叉矛盾的規(guī)定進(jìn)行清理和修訂，還可構(gòu)建集咨詢、批審、服務(wù)等為一體的跨部門聯(lián)合工作機制，簡化城市更新涉及的控規(guī)調(diào)整等流程，從而減少項目推進(jìn)的時間成本。

  杲云表示，雖然城市更新在短中期會帶來一定財政資金壓力，但從“民心賬”看，圓了許多群眾期盼多年的“安居夢”；從“長遠(yuǎn)賬”看，城市更新大幅提升了城市的安全韌性；從“整體賬”看，推動空間資源重新調(diào)整配置，能更好滿足經(jīng)濟社會的發(fā)展需要。

  城市更新如何真正觸達(dá)人心？一位委員這樣告訴記者，“滿足人們內(nèi)心最深層的需求，讓人們在城市中生活有信心、有安全感、看得到未來。”