原標(biāo)題：向存量要增量，“以畝產(chǎn)論英雄”

　　盤(pán)活低效用地，南京探索新方案

　　土地是生產(chǎn)生活最基礎(chǔ)的要素，也是城市發(fā)展最重要的資源。當(dāng)前，南京國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)逼近警戒線，但同時(shí)又存在大量土地資源被粗放利用、低效利用的情況。因此，盤(pán)活城鎮(zhèn)低效土地資源，“向存量要增量”，越來(lái)越成為打破城市發(fā)展資源瓶頸、推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升的關(guān)鍵舉措。

　　近日，南京市委市政府研究出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作實(shí)施意見(jiàn)(試行)》，進(jìn)一步放寬低效用地再開(kāi)發(fā)政策限制，從范圍模式、工作程序、用地政策、激勵(lì)措施、保障機(jī)制等方面對(duì)低效用地再開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行全面優(yōu)化，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)全市上下形成集約用地、節(jié)約用地和“以畝產(chǎn)論英雄” 的鮮明導(dǎo)向，將對(duì)提高土地資源配置效率和產(chǎn)出效益產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。

　　南京國(guó)土面積本就狹小，用地約束不斷趨緊

　　雖然在蘇南來(lái)看，南京的土地資源和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度都不算最緊張，特別是江北新區(qū)和紫東地區(qū)的建設(shè)發(fā)展，都為城市未來(lái)發(fā)展開(kāi)辟了廣闊空間，但總體來(lái)看，我市土地資源約束仍呈不斷趨緊的態(tài)勢(shì)。

　　南京國(guó)土面積僅為6587平方公里，在省會(huì)城市和副省級(jí)城市中分別處于倒數(shù)第二、第三位，同時(shí)，南京地處寧鎮(zhèn)揚(yáng)山地，低山、丘陵、崗地約占全市總面積的60.8%，水域達(dá)11%以上，全市可供連片開(kāi)發(fā)建設(shè)的土地十分有限。

　　我市的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到29.4%，逼近33%的國(guó)際公認(rèn)警戒線，高于全省2020年22%的平均開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上限。特別是在國(guó)家實(shí)施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度“雙控”、嚴(yán)控東部地區(qū)新增用地的形勢(shì)下，全市2020年建設(shè)用地規(guī)模要控制在1936平方公里，建設(shè)用地空間異常緊張，部分行政區(qū)的用地指標(biāo)已經(jīng)不能滿(mǎn)足2020年前的發(fā)展需求。未來(lái)，南京的城市規(guī)劃還將嚴(yán)格限定建設(shè)用地規(guī)模，建設(shè)用地空間不足的矛盾將更加突出。

　　在這樣的背景下，低效用地再開(kāi)發(fā)成為踐行新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然之舉。近年來(lái)，我國(guó)加快推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作，我市于2013年被原國(guó)土資源部確定為首批城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)城市。

　　低效土地成因多樣，再開(kāi)發(fā)利用困難重重

　　城市低效用地即利用率低的城市土地，是指土地的用途、投資的強(qiáng)度、土地容積率、建筑物密度、土地產(chǎn)出效益以及人均用地標(biāo)準(zhǔn)等無(wú)法滿(mǎn)足相關(guān)要求，還可以進(jìn)行調(diào)整利用的城市建設(shè)用地。

　　從具體操作層面，低效用地主要包括國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類(lèi)、淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)用地，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地，“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地，土地利用強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率等指標(biāo)較低的產(chǎn)業(yè)用地，廢棄露采礦山用地，布局散亂、設(shè)施落后、規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶(hù)區(qū)及其他利用效率較低的土地。

　　2013年以來(lái)，我市共完成了317宗共11.29平方公里低效用地的供地手續(xù)，實(shí)施了一些低效土地再開(kāi)發(fā)案例，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

　　江寧區(qū)天元東路1068號(hào)地塊，原是一家半停產(chǎn)的汽車(chē)企業(yè)生產(chǎn)廠房，有約460畝土地長(zhǎng)期閑置。通過(guò)低效用地再開(kāi)發(fā)，這里成功嫁接了總投資60億元的上汽大通南京分公司整車(chē)生產(chǎn)、零部件及物流配套設(shè)施項(xiàng)目，達(dá)產(chǎn)后銷(xiāo)售收入可達(dá)260億元，土地利用效率得到極大提升。

　　太平南路上的九龍大廈有一半樓層十多年來(lái)一直閑置，另一半經(jīng)營(yíng)慘淡，勉強(qiáng)維持，幾乎不產(chǎn)生稅收。2016下半年起，秦淮區(qū)引入社會(huì)資本，打造特色商業(yè)廣場(chǎng)和金融科技產(chǎn)業(yè)園，實(shí)現(xiàn)了向高品質(zhì)商業(yè)樓宇的功能轉(zhuǎn)型，整體效益提升幾十倍。

　　但從全市面上來(lái)看，低效用地再開(kāi)發(fā)仍然面臨低效產(chǎn)業(yè)用地升級(jí)難、再開(kāi)發(fā)土地成本過(guò)高、審批程序周期過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題。特別是在實(shí)施過(guò)程中還存在一些障礙：一是沒(méi)有建立合理的再開(kāi)發(fā)收益分配體系，原土地使用權(quán)人、土地再開(kāi)發(fā)人、政府三方的利益分配較難平衡;二是目前對(duì)低效用地沒(méi)有強(qiáng)制退出機(jī)制，擁有土地使用權(quán)證的低效“僵尸”企業(yè)，無(wú)法從法律上硬性要求其進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。

　　去年市委常委會(huì)集體調(diào)研各板塊工作時(shí)，多個(gè)區(qū)對(duì)低效用地再開(kāi)發(fā)實(shí)施過(guò)程中存在的限制提出了優(yōu)化要求。對(duì)此，市委常委會(huì)要求市相關(guān)部門(mén)進(jìn)行研究，對(duì)原有政策進(jìn)行修改完善。近期，經(jīng)過(guò)緊張的調(diào)研、起草、修改、完善，市規(guī)劃和自然資源局牽頭起草的《意見(jiàn)》獲得市委常委會(huì)審議通過(guò)。

　　鼓勵(lì)多種再開(kāi)發(fā)模式，調(diào)動(dòng)利益主體積極性

　　市規(guī)劃和自然資源局副局長(zhǎng)馮雪漁介紹，本次出臺(tái)的《意見(jiàn)》在政策上有重要變化，在開(kāi)發(fā)模式上作了拓展和創(chuàng)新，對(duì)一些以往政策上不明確的地方進(jìn)行了明確，對(duì)一些特定情形的低效土地的開(kāi)發(fā)主體、開(kāi)發(fā)方式都作了放寬。

　　《意見(jiàn)》提出，通過(guò)老城嬗變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市創(chuàng)新、連片開(kāi)發(fā)等形式多樣的開(kāi)發(fā)模式，采取收購(gòu)儲(chǔ)備、實(shí)施流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、“退二進(jìn)三”、增容技改等再開(kāi)發(fā)方式，調(diào)動(dòng)各類(lèi)開(kāi)發(fā)主體的積極性，實(shí)現(xiàn)利益共享、多方共贏。

　　——鼓勵(lì)聯(lián)合開(kāi)發(fā)，推動(dòng)城市更新

　　經(jīng)驗(yàn)顯示，多個(gè)利益主體的低效樓宇，再利用難度往往較大，缺乏政策依據(jù)是一個(gè)關(guān)鍵因素。《意見(jiàn)》借鑒上海經(jīng)驗(yàn)，對(duì)低效樓宇再開(kāi)發(fā)，明確可以由多個(gè)主體聯(lián)合或共同設(shè)立項(xiàng)目公司作為新的用地主體進(jìn)行開(kāi)發(fā)改造。

　　高校、科研院所在符合相關(guān)規(guī)劃及要求的前提下，可繼續(xù)保持土地原用途和權(quán)利類(lèi)型不變，利用現(xiàn)有存量劃撥建設(shè)用地建設(shè)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合中試基地、共性技術(shù)研發(fā)平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，在老城區(qū)打造“硅巷”。

　　城市“退二進(jìn)三”，利用現(xiàn)有房屋和土地興辦文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、健康養(yǎng)老、工業(yè)旅游、眾創(chuàng)空間、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新業(yè)態(tài)的再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，相關(guān)政策有很多不明確的地方?！兑庖?jiàn)》明確，原有用地改變用途，興辦國(guó)家鼓勵(lì)的新業(yè)態(tài)再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，自登記備案之日起的5年過(guò)渡期內(nèi)可免收土地年租金。

　　——允許同一土地兩種用途，引導(dǎo)土地復(fù)合開(kāi)發(fā)利用

　　隨著新產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，土地利用的方式也不斷出現(xiàn)新形態(tài)，越來(lái)越多的企業(yè)需要在同一地塊內(nèi)同時(shí)容納辦公、生產(chǎn)、科研等用途。《意見(jiàn)》明確，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的前提下，允許同一宗地兼容兩種及以上用途，整體出讓。這有助于推動(dòng)單一功能的開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型。

　　——允許低效用地建設(shè)租賃住房，方便園區(qū)企業(yè)

　　《意見(jiàn)》采納部分園區(qū)提出的以園區(qū)為單位而不是以企業(yè)為單位配建員工宿舍、以提高土地利用率的意見(jiàn)，提出可以由園區(qū)平臺(tái)公司或其控股的項(xiàng)目公司試點(diǎn)利用低效工業(yè)、科研等用地，建設(shè)宿舍性質(zhì)的租賃住房，不改變?cè)玫匦再|(zhì);低效用地通過(guò)協(xié)議出讓方式再開(kāi)發(fā)為商業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的，在滿(mǎn)足區(qū)位、交通、配套等條件的前提下，允許根據(jù)規(guī)劃要求配建不超過(guò)30%的酒店式公寓，所建房屋及對(duì)應(yīng)土地按商業(yè)性質(zhì)管理。

　　對(duì)難以開(kāi)發(fā)利用的邊角地、插花地、夾心地，可通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃方式整體改造開(kāi)發(fā)，優(yōu)化用地布局。

　　——引入倒逼機(jī)制，促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

　　按照我市有關(guān)規(guī)定，工業(yè)企業(yè)分為A類(lèi)(優(yōu)先發(fā)展類(lèi))、B類(lèi)(鼓勵(lì)提升類(lèi))、C類(lèi)(監(jiān)管調(diào)控類(lèi))、C-類(lèi)(警示類(lèi))、D類(lèi)(落后整治類(lèi))，并按類(lèi)實(shí)施差別化政策?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，對(duì)評(píng)價(jià)為C類(lèi)、D類(lèi)的企業(yè)以及列入城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)3年以上未進(jìn)行再開(kāi)發(fā)的企業(yè)，不予安排新增供地。

　　——簡(jiǎn)化和下放審批權(quán)限，加快項(xiàng)目推進(jìn)速度

　　針對(duì)低效土地再利用審批程序繁瑣、項(xiàng)目實(shí)施須經(jīng)市政府批準(zhǔn)的問(wèn)題，《意見(jiàn)》將審批權(quán)限下放至區(qū)政府，簡(jiǎn)化了手續(xù)。其中原國(guó)有土地使用權(quán)人在原地塊自主進(jìn)行改造開(kāi)發(fā)的，不需要再編制實(shí)施方案，有利于項(xiàng)目的快速推進(jìn)。

　　(南京日?qǐng)?bào)記者 查金忠 吳明亮/文 姚強(qiáng) 孫中元/攝)