《中國(江蘇)自由貿易試驗區(qū)條例》于2021年1月15日經(jīng)江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過后,于2月23日正式對外公布,并于3月1日起正式實施。該條例的出臺,標志著江蘇自由貿易試驗區(qū)(以下簡稱“江蘇自貿區(qū)”)走上了法治化軌道。那么,該條例的出臺將為江蘇自貿區(qū)的發(fā)展帶來哪些利好?與上海、廣東、浙江等地的自貿區(qū)條例相比有哪些特色和亮點?帶著這些問題,新華傳媒智庫記者專訪了南京大學教授、博導、南京大學自貿區(qū)綜合研究院常務副院長韓劍。
保障強,為江蘇自貿區(qū)保駕護航
記者:江蘇自貿條例的出臺,是江蘇通過立法規(guī)范自貿區(qū)發(fā)展的重要舉措。那么,自貿區(qū)條例為江蘇自貿區(qū)的發(fā)展解決了哪些實際問題?
韓劍:《中國(江蘇)自由貿易試驗區(qū)條例》將成為江蘇自貿區(qū)的“基本法”,建構一個促進和推動自貿試驗區(qū)建設和發(fā)展的基本制度框架。自由貿易試驗區(qū)是制度創(chuàng)新的“試驗田”,在一定程度上要尋求一些政策突破,在國家層面沒有統(tǒng)一立法的情況下,就迫切需要通過地方立法為各項改革創(chuàng)新提供方向指引和保駕護航,這也是貫徹落實依法治國戰(zhàn)略、確保重大改革于法有據(jù)的客觀需要。江蘇自貿區(qū)要求大膽闖、大膽試、自主改,做國家改革的試驗田、風險壓力的測試區(qū)、高水平對外開放的窗口,就更需要條例提供一個綜合的法制保障。
法無授權不可為,法定職責必須為。條例的出臺,明確了江蘇自由貿易試驗區(qū)政府的行為,自然人、法人到底能在何種法律法規(guī)下從事創(chuàng)新活動,也給各主體提供了一個制度創(chuàng)新的激勵機制以及容錯、糾錯的機制,并且從管理體制、投資開放等多個方面進行了詳細規(guī)定,均對法院的司法審判產生重大影響。與2019年8月發(fā)布的《中國(江蘇)自由貿易試驗區(qū)總體方案》相比,條例是對總體方案的全面貫徹落實,把總體方案中的一些具體任務和要求通過立法的形式,規(guī)范性地確定下來,同時也把江蘇自貿區(qū)前期建設成熟的經(jīng)驗補充進去,將其上升為地方性立法。
條例的總體特點在目錄中就有體現(xiàn)。第一章“總則”介紹條例的作用,江蘇自貿區(qū)的總體目標、基本理念。第二章管理體制中明確了江蘇自貿區(qū)的具體工作如何開展,各個部門的具體職責。第三章投資開放、第四章貿易便利和第六章創(chuàng)新金融服務,規(guī)定了各項投資自由化和貿易便利化的制度體系和管理方式。第七章強調自貿區(qū)服務國家重大戰(zhàn)略的重要使命,第八章是法律保障。
亮點多,多措并舉激發(fā)創(chuàng)新活力
記者:我們注意到,上海、廣東、浙江等其他省市也出臺了自貿區(qū)條例。與其他省市的條例相比,江蘇自貿區(qū)條例有哪些特色和亮點?
韓劍:容錯機制是自貿區(qū)條例中的一個亮點,明確把容錯機制放在自貿區(qū)條例當中的地區(qū)并不多。并且江蘇自貿區(qū)條例把容錯機制放在第一章“總則”當中,彰顯出它的重要性。條例中第五條規(guī)定,“改革創(chuàng)新出現(xiàn)失誤,但符合國家確定的改革方向,決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定,未牟取不正當利益,未惡意串通損害國家利益、社會公共利益的,對有關單位和個人免于追究相關責任?!?/p>
建立容錯機制主要是保護江蘇自貿區(qū)創(chuàng)新的主動性、積極性,鼓勵創(chuàng)新,激發(fā)各方主體的市場活力。創(chuàng)新改革都是有失敗的風險,沒有容錯機制,就沒有人敢于創(chuàng)新。必須要給予創(chuàng)新試錯的機會,對于制度創(chuàng)新者來說,我覺得這同樣是一個很好的法律保護,江蘇要在改革創(chuàng)新上爭當表率,要正確運用容錯糾錯機制,為改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁,從而形成激勵改革創(chuàng)新的良好環(huán)境。
江蘇自貿區(qū)條例中特別突出的就是第五章實體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。條例之所以把實體經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展給予較大的篇幅,是和江蘇自貿區(qū)的戰(zhàn)略定位密切相關。江蘇自貿區(qū)總體目標是建設開放型經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)、實體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展和產業(yè)轉型升級示范區(qū)。與國內其他自貿區(qū)相比,江蘇自貿區(qū)的最大特色就是為實體經(jīng)濟服務,作為全方位高水平對外開放的“試驗田”,江蘇自貿試驗區(qū)在引領促進實體經(jīng)濟高質量方面肩負重任。
第五章節(jié)中突出了江蘇自由貿易試驗區(qū)四大主導產業(yè)——新一代信息技術、生物技術和新醫(yī)藥、新材料、高端裝備制造四大重點產業(yè),也是江蘇在未來可能打造成全國甚至是全球性戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群的四大產業(yè)。第一個重點是,江蘇南京、蘇州、連云港三大片區(qū)在生物醫(yī)藥產業(yè)方面很有特色,在涉及到海關通關、生物制品檢驗檢疫、貿易便利化措施、提供監(jiān)管和公共服務上,都需要自貿區(qū)為企業(yè)做好全產業(yè)鏈、全生命周期服務。第二個重點是,“十四五”期間國家強調構建安全、自主、可控的產業(yè)鏈,怎么樣通過自由貿易試驗區(qū)來實現(xiàn)科技自立自強,突破“卡脖子”核心技術,采用與國際接軌的產業(yè)政策來支持中小企業(yè)創(chuàng)新作出說明。第三個重點是,如何通過科技創(chuàng)新體制的改革,把科技創(chuàng)新能夠盡可能與產業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展,為吸引全球創(chuàng)新資源和要素提供了思路。
第五章還特別提出江蘇“自貿區(qū)實驗區(qū)應當成為綠色低碳發(fā)展的先行區(qū)?!边@一提法目前在國內自由貿易實驗區(qū)中還是首次,包括“鼓勵自貿試驗區(qū)內企業(yè)申請國際通行的環(huán)境和能源管理體系標準認證,采用先進生產工藝和技術,節(jié)約能源,減少污染物和溫室氣體排放?!蹦暇┢瑓^(qū)要更多強調產業(yè)的綠色低碳發(fā)展、生態(tài)修復、補償機制等,創(chuàng)新南京片區(qū)生態(tài)文明建設體制,打造長江經(jīng)濟帶上的生態(tài)建設高地。
定位準,三大片區(qū)實現(xiàn)錯位發(fā)展
記者:條例明確了江蘇三大片區(qū)的定位。那么從省級層面來看,我們如何推動各片區(qū)實現(xiàn)優(yōu)勢互補,錯位發(fā)展?
韓劍:從省級層面來看,省級相關部門要放權、賦權。如果省里的相關管理權限不能夠下放,地方很多的工作就很難開展。其次,支持、推動自貿實驗區(qū)先試先行,三大片區(qū)聯(lián)動改革、聯(lián)動創(chuàng)新,與省內其他開發(fā)平臺聯(lián)動發(fā)展,推進政策聯(lián)動、功能互補、優(yōu)勢疊加。通過從點到線到面,形成一個更大的外溢效應,總體上打開江蘇高水平全面對外開放新局面。
特別是條例的第七章服務國家重大戰(zhàn)略,為江蘇自貿區(qū)合作發(fā)展指出了方向。自貿區(qū)本身是國家重大戰(zhàn)略,還需要與其他國家重大戰(zhàn)略相互配合、相互呼應。例如“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、長三角一體化、蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設,都要與其聯(lián)動,共同推動在投資管理、貿易監(jiān)管、金融開放、人才流動、風險監(jiān)控方面的聯(lián)動模式,對整個區(qū)域一體化發(fā)展起到示范、引領、輻射帶動的作用。
紅利好,政策先試先行對標國際
記者:這次出臺的條例,將激發(fā)江蘇自貿區(qū)釋放了什么樣的發(fā)展紅利?
韓劍:很大層面上是制度紅利,即通過對標國際通行的貿易投資規(guī)則,打造市場化、法制化、國際化的營商環(huán)境。具體體現(xiàn)在外資開放、監(jiān)管模式、知識產權保護三大塊。
外資開放方面,具體而言,條例的第二十三條提出,“支持外國投資者全面參與自貿試驗區(qū)建設,保護外國投資者和外商投資企業(yè)合法權益”。這是條例的一個亮點,在其他自貿區(qū)條例中尚未出現(xiàn)如此提法。這樣的提法充分體現(xiàn)了國內國際雙循環(huán)之間的促進關系——國內大循環(huán)的建設同樣歡迎國際先進生產要素參與其中。保持江蘇制造業(yè)吸引外資的強大優(yōu)勢非常重要,“十四五”期間,要重點推動和引導外資深度參與我省先進制造業(yè)集群建設。江蘇自貿區(qū)理應成為我省建設具有國際競爭力的先進制造業(yè)基地、具有世界聚合力的雙向開放樞紐的強支點,要進一步擴大先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)開放,致力于創(chuàng)造公平競爭的氛圍,營造市場化、國際化、法制化營商環(huán)境,保護外國投資者合法權益,實現(xiàn)準入前國民待遇。
監(jiān)管模式方面,條例體現(xiàn)了監(jiān)管模式創(chuàng)新,包括政府監(jiān)管職能的改革,比如放管服、證照分離等。條例還涉及到營商環(huán)境,包括進一步集聚市場主體,為企業(yè)提供便利化的政府服務,通過事中事后監(jiān)管,給企業(yè)提供便利。另外,按照市場主體的信用充分實施分類監(jiān)管,可以為高信用級別企業(yè)提供更大程度的便利。這比單純的政策紅利更長遠,也是企業(yè)在投資決策中最看重的核心因素。
知識產權方面,條例對接國際通行規(guī)則,提出實施最嚴格的知識產權保護制度。知識產權司法保護對營商環(huán)境的影響是很直接的,旨在向世界傳遞江蘇法院最嚴格保護知識產權的強音,擴大江蘇司法保護的國際影響力。
利發(fā)展,準備擴區(qū)實現(xiàn)全域自貿
記者:條例對江蘇自由貿易實驗區(qū)下一步發(fā)展有哪些促進作用?
韓劍:在吸引高層次創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才方面,第一,“探索開展職業(yè)資格國際互認?!边@是未來實現(xiàn)海外人才流動便利化的重要舉措。第二,“自貿試驗區(qū)為外籍以及港澳臺地區(qū)高層次人才的出入境、工作、停居留及其家屬、未成年子女隨居、教育提供便利。” 第三,江蘇自貿區(qū)還參照粵港澳、海南等地的政策,“對符合條件的高層次人才實行補貼激勵政策,探索對境外高端、緊缺人才個人所得稅稅負差額部分進行補貼?!苯K自由貿易試驗區(qū)要更多地吸引高端生產要素,尤其是要千方百計吸引國外優(yōu)秀人才,“聚天下英才而用之”。
第七十二條規(guī)定的“國務院批準的自貿試驗區(qū)擴展區(qū)域,按照本條例執(zhí)行”也是條例的亮點,這可能是在為未來江蘇自貿區(qū)的擴區(qū)作鋪墊。為了響應省委提出的江蘇“全域自貿”要求,條例為未來的擴區(qū)做好準備,為持續(xù)的改革預留空間。(蔣浩)