村民委員會應(yīng)在鄉(xiāng)村振興中起帶頭作用，但當(dāng)前江蘇省農(nóng)村人口流動頻繁，群眾參選積極性下降，村莊空心化、人口高齡化、干部老齡化、自治人才短缺問題日趨嚴(yán)重。如何從根本上保障選出的村領(lǐng)導(dǎo)班子有戰(zhàn)斗力?正在省十三屆人大常委會第九次會議上接受審議的《江蘇省村民委員會選舉辦法(修訂草案)》，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況作出了回應(yīng)。
村委會每屆任期延長至5年
《江蘇省村民委員會選舉辦法》于2000年頒布實施，迄今已近20年。此次修訂是維護(hù)法治統(tǒng)一性的要求，也是江蘇省基層民主法治發(fā)展的現(xiàn)實需要。
此前，《中華人民共和國村民委員會組織法》于2010年、2018年兩次修訂，對村民委員會選舉的有關(guān)規(guī)定做了較大幅度修改。而江蘇省有關(guān)辦法自頒布以來一直沒有修訂。“因此，為保證換屆選舉工作更具合法性和規(guī)范性，需要對江蘇省的《辦法》進(jìn)行修訂、調(diào)整和充實。”省人大社會建設(shè)委員會主任委員楊勇說。
除與上位法不一致、體系結(jié)構(gòu)不完善，江蘇省的老辦法還出現(xiàn)了現(xiàn)實針對性、可操作性下降的問題。省民政廳廳長呂德明在代表省政府做說明時表示，2000年以來，村民民主法治意識明顯增強，對基層民主的制度化、程序化要求迫切，但老辦法在制度體系的完善性、選舉程序的可操作性上存在瑕疵。例如，缺乏發(fā)揮基層黨組織在村民委員會選舉工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、候選人具體資格條件的設(shè)定主體、流動投票箱管理、村民委員會成員離任審計、村民委員會工作移交等方面相關(guān)規(guī)定，選舉方式規(guī)定不夠完善，委托投票管理不夠合理等，一定程度影響了村民有效行使民主權(quán)利。
省人大社會委前期調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，20年來鄉(xiāng)村治理和村委會選舉工作出現(xiàn)了不少新情況。如經(jīng)過幾輪村莊合并、村民集中居住，“村”人口數(shù)量和地域迅速擴張，集體經(jīng)濟規(guī)模也快速增長，導(dǎo)致農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利益多元，社會矛盾增多，管理難度加大。與此同時，農(nóng)村青壯年勞力普遍外出務(wù)工經(jīng)商，大量高素質(zhì)人口外流，“村”的實際人力資源質(zhì)量普遍下降，村民自治能力因此也在走低。村莊空心化、人口高齡化、干部老齡化、自治人才短缺較為普遍，甚至有一些70歲左右、連任30多年的村委干部。
與人口外流形成對比的，是大量村民戶籍登記地與實際居住、工作地長期分離，導(dǎo)致村民的法定(戶籍地)選舉權(quán)利與在現(xiàn)實居住工作地選舉權(quán)需求有矛盾。換屆選舉時不同地區(qū)村情的巨大差異，傳統(tǒng)集體資產(chǎn)管理模式衍生出自治選舉的新矛盾等新問題，也需要省級立法作出回應(yīng)。
另外，2000年以來，江蘇省以老選舉辦法為依據(jù)，先后完成了六屆村民委員會換屆選舉，近20年來江蘇基層民主建設(shè)創(chuàng)新成果也需要上升為法律規(guī)范，體現(xiàn)法規(guī)的江蘇特色。
針對人口流動頻繁村情現(xiàn)狀修訂
我國村委會組織法規(guī)定，選舉村民委員會，有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉有效;候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。但近年來省內(nèi)農(nóng)村人口流動頻繁，實際參選率普遍不高，如何通過法規(guī)修訂鼓勵、引導(dǎo)村民積極參選，保證選舉有效呢?
省政府提交的修訂草案從多方面入手，如擴大了選民范圍，規(guī)定戶口未登記在本村，但實際居住在本村一年以上的人員，可經(jīng)過一定手續(xù)進(jìn)行選民登記;外出不能參選的村民可采取村選舉辦法認(rèn)可的形式委托投票;因老、弱、病、殘等原因無法投票的，還可在流動投票箱投票。
此前調(diào)研中，從事基層工作的同志普遍呼吁，對采取有候選人的選舉方式的，希望能夠明確規(guī)定候選人的具體條件。呂德明表示，經(jīng)認(rèn)真研究，修訂草案在依法保障村民選舉權(quán)利的前提下，作出引導(dǎo)性規(guī)定：村民提名候選人，應(yīng)當(dāng)從全體村民利益出發(fā)，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。另外，縣(市、區(qū))村民委員會選舉工作指導(dǎo)機構(gòu)可以根據(jù)本地實際情況，提出候選人具體條件和資格審查程序的指導(dǎo)意見。
修訂草案還細(xì)化強化了選舉保障監(jiān)督，充實了包括“離任審計”在內(nèi)的一系列內(nèi)容。如規(guī)定村民委員會成員因辭職、職務(wù)自行終止、被罷免等原因離任的，應(yīng)當(dāng)由縣級人民政府農(nóng)業(yè)、財政部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織對其進(jìn)行離任經(jīng)濟責(zé)任審計，并邀請村務(wù)監(jiān)督委員會、村民代表參加，審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時公布。
既要修訂法規(guī)，也需更多頂層設(shè)計
圍繞省政府的提交的修訂草案，省人大常委會委員們展開了熱烈討論。
有省人大常委會委員提出，現(xiàn)實中因為村委會后繼無人，常有鄉(xiāng)鎮(zhèn)外派干部“協(xié)助自治”，但這些外來干部卻普遍無法獲得選舉資格;也有戶口在外地、長期居住工作在本村多年的“能人”，對村作出了較大貢獻(xiàn)，也不具選舉資格。修訂應(yīng)從實際出發(fā)解決選民資格現(xiàn)實矛盾，如規(guī)定戶籍不在本村，但實際在本村居住或工作一定時間的，可依申請獲得選民資格，并將同意的決定權(quán)授予村民會議和村民代表會議。
前期調(diào)研時，各地希望修法時重視保障在外流動村民的選舉權(quán)。對長期外出和不在戶口所在村實際居住的村民等群體，有必要建立選舉事項提前告知制度。省人大社會委建議，在相關(guān)條款中明確提前告知選舉事項的程序規(guī)范。
修訂草案新增了設(shè)置流動投票箱的內(nèi)容，有利于提高選民投票參選率，但也易引發(fā)和造成選舉舞弊。調(diào)研中，基層對此有不同的意見。省人大社會委研究認(rèn)為，設(shè)置和使用流動票箱重在趨利避害，建議進(jìn)一步充實對流動投票箱設(shè)置的許可、使用情形和條件以及流動方式、路線、監(jiān)督要求等規(guī)范要求。
修訂草案有多個條款明確提出，村選舉委員會、村民委員會候選人中必須有婦女成員，卻沒有對應(yīng)的保障措施和具體的操作程序。有省人大常委會委員認(rèn)為，應(yīng)細(xì)化補充規(guī)定，確保“村選舉委員會和村民委員會至少有一名婦女成員”得到落實。
除修訂現(xiàn)有辦法，省人大社會委基于調(diào)研成果認(rèn)為，上位立法的制度創(chuàng)新需求也很迫切。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前江蘇省“村”的經(jīng)濟形態(tài)、社會結(jié)構(gòu)和治理功能已發(fā)生了根本性變化——從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕種的自然村落，演進(jìn)為社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營多元，具有較高組織化和工業(yè)化程度的現(xiàn)代社會經(jīng)濟區(qū)域。由此，村委會的治理功能也從村族群團體的自治組織，趨變?yōu)槿娉袚?dān)政府公共管理鄉(xiāng)村事務(wù)、事實相當(dāng)于一級行政建制的社會管理機構(gòu)。同時，不同地區(qū)、甚至同一地區(qū)村情也千差萬別?；诖?，省人大社會委認(rèn)為應(yīng)積極建議全國人大社會委、法制委和國務(wù)院有關(guān)部門，加快修改村民委員會組織法，創(chuàng)新新時代鄉(xiāng)村社會治理的理念和制度規(guī)范。
交匯點記者 陳月飛
