原標題：【新時代新作為新篇章】上海奉賢170個村，讓村規(guī)民約成為“草根憲法”
四月的第一個工作日，上海奉賢呂橋村7組村民張賽杰找到了分管社會建設(shè)工作的村干部范滿意：“老兄，咋回事?我們家上個季度的福利怎么沒有了。”
范滿意掏出了一張考核表：根據(jù)本村“美麗約定”(即村規(guī)民約)，張賽杰家將房屋出租給兩戶的行為，違反了第三條“村民房屋出租應(yīng)實施一證一戶制”，按照第十條，“違反本約定第二、三、四條，該戶家庭不享受村內(nèi)各項福利待遇。”
張賽杰沒話說，因為這份約定是今年一月由全村村民共同商討訂立的，想要拿回福利，唯一的辦法就是遵循規(guī)則，清退一房租戶。
事實上，像這樣的村規(guī)民約，在農(nóng)村社會中長期存在著——根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約?？刹簧俅甯刹繀s反映，至少在過去十余年間，村規(guī)民約就是村委會“鎖在辦公室抽屜”、村民“從不會翻看一眼”，卻又不得不擺在那里的“規(guī)定動作”，它對于現(xiàn)實的農(nóng)村社會事務(wù)，既不具有指導(dǎo)性，又很難產(chǎn)生約束力。
然而，當上海的城鄉(xiāng)發(fā)展進入精細化的新階段時，除了用法律手段保障社會治理，還迫切需要代表公民理性的自治公約引導(dǎo)和規(guī)范全民參與?；鶎娱_始思考，原先那一本本塵封的村規(guī)民約還能不能發(fā)揮作用?上海奉賢的170個行政村，近年就做了這樣的嘗試——
用“村民的話”管“村民的事”
奉賢正式推進各村制訂“美麗約定”村規(guī)民約是去年夏天的事。其時，正值上海市村民委員會換屆選舉，各村新班子上任后要重新修訂村規(guī)民約。“我們想借此機會產(chǎn)生一批老百姓真正參與制定的、能夠切實發(fā)揮治理作用的約定。”奉賢區(qū)地區(qū)工作辦公室主任汪瑜蓉說。
然而，什么樣的村規(guī)民約才是有用的?誰也不知道。華東理工大學社會與公共管理學院教授、中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任熊萬勝告訴記者，由于村規(guī)民約在現(xiàn)當代幾乎未曾發(fā)揮過實質(zhì)性作用，以至于學界也沒有對它進行過系統(tǒng)的研究，它的意義和價值仍需要基層來探索。
可當170份“美麗約定”的初稿出爐后，眉目漸漸清晰：“我們發(fā)現(xiàn)過去的村規(guī)民約存在這樣幾個問題：內(nèi)容太多，立場偏頗，百姓探討不充分。”汪瑜蓉表示。在五四村，初稿是由黨員、老干部、村民骨干集體議定的，一共18條，加上細則，足足十頁紙。但站在村民角度，這仍然太多，他們抱怨：村委會怎么管得那么細?其后，奉賢區(qū)地區(qū)工作辦公室向各村提出要求：美麗約定務(wù)必控制在十條左右，正反面印在A4紙上，不能超過一頁。
奉賢170個村，每一份村規(guī)民約均不得超過一張紙。
沒成想，刪減工作竟難倒了不少村干部。“以前的村規(guī)民約之所以寫得多、定得細，主要就是為了便于村委會開展工作，它是一個站在管理者角度的產(chǎn)物。”新強村書記曹懿說。而現(xiàn)在要求精簡，實際上是要基層轉(zhuǎn)變立場，站在使用者的角度，留下那些真正可操作、村民認同的內(nèi)容。
這就需要老百姓充分參與探討。新強村的第一稿“美麗約定”下發(fā)到每個村民小組后，家家戶戶都提了想法。核心的爭議集中在現(xiàn)已被刪除的第三條“翻建房屋需向村委會上繳3萬元押金”。“老百姓雖然不同意，但也理解我們這樣做的目的是為了防止個別人私自增加房屋面積。他們大多表示，刪除了這條，也能保證合法合規(guī)翻建?，F(xiàn)在看來，我們做到了，他們答應(yīng)的也做到了。”曹懿說。新強村“美麗約定”反復(fù)易稿，全村村民大會開了一次又一次，最終的這一版，家家戶戶都主動簽了字。
而在反復(fù)與民溝通的過程中，呂橋村書記王紀英也有了深切體會：“只有老百姓認可，村規(guī)民約才有執(zhí)行力。”過去，該村每年因福利分發(fā)規(guī)則不明確導(dǎo)致問題矛盾不斷。這次，許多村民主動提出：村規(guī)民約應(yīng)明確規(guī)定，全村60歲以上老人中，僅農(nóng)戶可享受節(jié)日福利，參與鎮(zhèn)保的居民不享受。通過村民間的理性協(xié)商并最終形成約定后，多年未決的“福利爭議”輕松解決。
還有一些變化，則藏在“美麗約定”的字里行間。170份定稿中，都把“應(yīng)該”“必須”“不得”等字眼刪除，而是用“希望”“鼓勵”“自覺維護”等說法替代，官方話語讓位于更體現(xiàn)平等意識、契約精神的民間話語。
如今，各村正式定立的“美麗約定”均不超過一頁紙，最多的15條，最少的只有8條。留下來的都是結(jié)合各村特點的、當下鄉(xiāng)村治理中迫切需要解決的問題。這樣精簡的表達方式還產(chǎn)生了一個附加效果：村規(guī)民約不再是需要藏在抽屜里的一大本，而是成了方便張貼在門口的一張紙。記者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在奉賢170個村家家戶戶的門上都貼了“美麗約定”公示牌，便于查閱、使用，村規(guī)民約真正成為老百姓日常行為規(guī)范的公開準則。
發(fā)揮“票子”和“面子”的作用
“書記，公示牌又被人踢了。”這是奉賢區(qū)五四村書記宋莉莉本月接到的第二起“投訴”。
這些公示牌如今就樹在奉賢全區(qū)2300多個村民小組里最顯眼的位置，上面張貼著小組內(nèi)每戶人家在過去一季度里的履約情況。在五四村，根據(jù)“美麗約定”第十條，凡違反約定中的一條，且在三個月內(nèi)整改無效的，就要納入村黑名單。體現(xiàn)在公示牌上，就是一張哭臉的標記。
村民來來往往，誰家得了“哭臉”人人皆知，于是，誰踢了那張公示牌，大家也都有數(shù)。“沒事，就讓他們踢吧，說明面子上掛不住了。”宋莉莉如此回復(fù)。事實上，自從履約情況公示以后，別說是背后發(fā)泄，公開“找麻煩”的也有不少。“有些‘哭臉’家庭直接沖到辦公室質(zhì)問，我們就把巡邏檢查中拍到的照片、記錄拿出來，很顯然，他們違反了美麗約定中的某一條，比如房前屋后堆物、垃圾不分類等，且長期不整改。對方也啞口無言，畢竟誰家沒有遵守約定，左鄰右舍心里都有一本賬，想要把面子掙回來，只能靠遵守規(guī)則。”宋莉莉說。
而今，距五四村“美麗約定”正式出爐不過3個月，卻已經(jīng)觸動不少老百姓主動整改自家問題，甚至連一樁長期困擾村干部的麻煩也開始出現(xiàn)化解跡象：原先，五四村有一個非正規(guī)小墓園，按照殯葬管理相關(guān)規(guī)定應(yīng)逐步清退。但囿于長期習慣，即便民政部門對主動安葬至鎮(zhèn)級公益墓地的村民家庭給予相應(yīng)獎勵，依然無法引導(dǎo)村民合規(guī)安葬。可鄉(xiāng)村是“熟人社會”，有些事錢解決不了，鄰里間的臉面卻不能不顧。自打這一內(nèi)容寫進村規(guī)民約，且有村民家庭因執(zhí)意使用小墓園而得了“哭臉”，個別老百姓開始放棄堅持，甚至主動遷墳到鎮(zhèn)級公益墓地。
當然，大多數(shù)時候發(fā)揮直接牽引作用的，還是物質(zhì)獎勵。在呂橋村的“美麗約定”中，參與垃圾回收被寫進了第五條，積極參與的前50名村民可以拿到100元的獎勵金，“這大大激發(fā)了村民的熱情。”負責該村“兩網(wǎng)融合”垃圾分類工作的第三方公司負責人胡喜超告訴記者，自去年11月呂橋村開始實施“美麗約定”后，該村主動參與垃圾分類和回收的村民達400余戶，共產(chǎn)生15噸可回收物。而開篇提及的張賽杰一家，也在違反“一證一戶”約定并損失了一季度的村民福利后，主動表示，“5月底前一定清退一家租戶。”
呂橋村民在村口的公示牌前查看各家各戶“哭臉”“笑臉”情況。
在新強村，一條叫做“房屋租賃、變更等應(yīng)在一周內(nèi)到村房屋租賃中心備案登記”的規(guī)則被寫進了“美麗約定”。原因是租客流動性大，過去村干部主動上門為租客備案耗費了大量精力。如今寫進村規(guī)民約，不遵守的家庭有可能失去鎮(zhèn)村福利待遇資格，老百姓急忙趕來備案。過去三個月里，全村涉及房屋租賃的368戶村民已實現(xiàn)90%的備案登記率，相較以往幾年，提高了近30%。
“實際上，每個村制定的‘美麗約定’都在發(fā)揮‘票子’加‘面子’的作用。”汪瑜蓉告訴記者，各村將獎勵和罰則同步寫入約定，并通過即時的監(jiān)督和信息公開，讓老百姓人人有數(shù)，增加了村規(guī)民約這部“草根憲法”的約束力。
找到自治、法治、德治的平衡點
綜觀現(xiàn)有的“美麗約定”，記者發(fā)現(xiàn)，除了“票子”和“面子”，還有一個東西在發(fā)揮著作用：“鞭子”。特別是各項違約罰則中，出現(xiàn)了這樣一些表述：“不予出具各類需村黨支部、村委會蓋章的證明”“租戶每人需繳納100元/年衛(wèi)生管理費，否則不予備案登記”等等。不少村書記表示，這樣的規(guī)則“白紙黑字”寫在村規(guī)民約上還是第一次，它在處理實際事務(wù)中，切實起到了制約村民違規(guī)行為的作用。
不過，這些隱形的自治“鞭子”究竟能否在矛盾沖突發(fā)生時產(chǎn)生效力，得到有效的法律支撐?這需要制度設(shè)計來保障。
去年，奉賢區(qū)人大通過《關(guān)于推進實施“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”行動的決定》，提出各街鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要督促基層自治組織按照規(guī)定的工作步驟和方法，制定、修訂和完善“美麗約定”，確保其合法性;同時，區(qū)信訪辦、區(qū)司法局等部門在信訪矛盾化解、糾紛調(diào)解的過程中，要準確把握自治與法治的關(guān)系，依法充分保障“美麗約定”在調(diào)處紛爭中的作用;此外，區(qū)人民法院、區(qū)人民檢察院也要加大對公序良俗的司法保護力度，依法確認“美麗約定”中違約罰則的效力，積極為“美麗約定”提供有效法律支撐。
奉賢區(qū)人民法院副院長韓峰告訴記者，當前，奉賢的170份“美麗約定”是村民會議基于《村民委員會組織法》制定的，因此，在審理相關(guān)案件中，法院會依法確認合法合規(guī)的村規(guī)民約的證明效力，將其作為查明事實、適用法律的重要參考，化解矛盾、定紛止爭的重要依據(jù)。
黨的十九大報告中提出，要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。而奉賢推進實施“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”的行動中，恰恰也在尋找“三治”平衡點。日前，奉賢區(qū)政府進一步出臺《關(guān)于實施“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”行動的指導(dǎo)意見》，其中就特別強調(diào)德治的重要意義，提出在推進“美麗約定”行動時，同步展開“美麗約定”誠信村、誠信戶評選活動。全區(qū)每年誠信村評選數(shù)量不超過30個，每村獎勵30萬元，進一步強化農(nóng)村對于村規(guī)民約的認同感，讓“誠信受益、失信受制”觀念深入人心，逐步營造“人人有權(quán)利、人人有義務(wù)”的治理氛圍。
對話專家 | 中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任熊萬勝：
“未來鄉(xiāng)村治理應(yīng)重新重視村規(guī)民約作用”
記者：
當下再談村規(guī)民約，有什么意義和價值?
熊萬勝：
在城市地區(qū)，我們有物業(yè)，有城管，有很多專業(yè)化的、市場化的方式可以解決問題?？稍谵r(nóng)村這樣的熟人社會，即便有官方力量，村民也不會首選，還是習慣于從人情的角度切入，依靠自身的力量解決問題。從這個意義上說，村規(guī)民約意義重大。
其次，當前上海鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方興未艾，我們在升級農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境、資源環(huán)境過程中，都是以城市的高標準來對表，這就必須強化鄉(xiāng)村自治的能力，甚至需要依賴于制度的力量，村規(guī)民約的作用更加凸顯。
村規(guī)民約的另一重意義主要表現(xiàn)在適應(yīng)當下村干部人群的變化。過去，村干部都是本村人，純粹依靠人情治理，在連借錢都不用打欠條的鄉(xiāng)下，怎么會需要村規(guī)民約呢?而今不同了，干部趨于行政化、職業(yè)化，村規(guī)民約的存在得以讓基層工作越來越規(guī)范化，這對干部、村民雙方都是一種保護。
記者：
奉賢“美麗約定”的做法，相比傳統(tǒng)的村規(guī)民約有何不同?
熊萬勝：
第一，它找到了記憶和操作的平衡點。我們以前的村規(guī)民約章程復(fù)雜，動不動上萬字的內(nèi)容，不利于記憶和推廣。相比之下，小區(qū)公約的內(nèi)容倒是很短，比如“小區(qū)是我家，愛護靠大家”等等，但是沒有可操作性，表述含糊其辭。奉賢“美麗約定”要求十條左右，不超過一頁紙，這就很好。
第二，它通過法律來保障村規(guī)民約的效力。這是一個十足的進步，是尊重民情的體現(xiàn)。
第三，它受到村民認可。我們的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境整治等要想建立長效管理機制，都是要改變?nèi)说男袨橐?guī)范的，需要深入到人們的日常行為層面展開鄉(xiāng)村社會治理。所以，村規(guī)民約必須得到村民的認可，才能使其具有執(zhí)行力。
