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聚焦長三角

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宅基地改革試點釋放紅利 義烏讓沉睡的土地活起來

  原標題:農(nóng)村宅基地改革試點4年釋放巨大制度紅利 義烏:讓沉睡的土地活起來

  浙江在線2月26日訊(浙江在線記者 裘一佼 施力維 市委報道組 陳錦青)在市場大市義烏,宅基地竟能跨村“競拍”?就在上個月,福田街道、北苑街道的79間農(nóng)村閑置宅基地經(jīng)過多輪激烈競投,以3636.61萬元的總成交額,被28戶農(nóng)戶競得。

  “宅基地”“跨村”“競拍”,這些字眼的一齊出現(xiàn),讓人格外關注。在此之前,由義烏先行先試的宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”已被寫入2018年中央一號文件。這場競拍,則是改革的又一次深化,意味著農(nóng)民手中重要的“不動產(chǎn)”成了更靈活和多元化的“動產(chǎn)”。

  土地,在農(nóng)村改革中始終關鍵而又敏感。生于斯、長于斯的土地,所有權怎么保障、資格權怎么固化、使用權怎么體現(xiàn)——農(nóng)民與土地的關系,這是歷來中國農(nóng)村改革中,被激烈爭論和反復衡量的問題。最新公布的中央一號文件再次強調(diào)“進一步深化農(nóng)村土地制度改革”。

  在義烏,全國農(nóng)村土地制度改革的試點已經(jīng)推進4年。從宅基地改革起步,看似波瀾不驚,卻已深植當?shù)爻青l(xiāng)融合發(fā)展的方方面面。從直接效果看,它增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收益、促進土地資源的節(jié)約集約利用,但更具改革深意的是,它把土地的受益權給了農(nóng)民,把選擇權給了農(nóng)民。當個體被充分激活的時候,鄉(xiāng)村振興的活力和內(nèi)生動力得以不斷產(chǎn)生。

  如何把選擇權給農(nóng)民?

  廿三里街道里兆村村民吳建東,在義烏國際商貿(mào)城做了多年生意。手頭雖算寬裕,多年來卻是“住房困難戶”——地處山區(qū),村內(nèi)建設用地緊張,宅基地審批遲遲無法落地,為了給兒女改善居住條件,一家人只得在外租房。

  義烏擁有全世界最大的小商品市場,卻面臨地處丘陵盆地、人多地少的現(xiàn)實,用地長期存在缺口。再加上過去農(nóng)房建設較為粗放隨意,土地資源配置效率不高。2010年至2017年間,當?shù)貍鹘y(tǒng)商貿(mào)業(yè)和新興的電商業(yè)提供了大量就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會,常住人口增長了近37%。既要守住耕地紅線,又需要大量土地資源進行城市公共基礎設施建設,可謂“捉襟見肘”。

  有意思的是,緊缺中也有富余——義烏福田街道西張村、北苑街道柳二村等村莊,通過舊村改造,集中建設。在滿足農(nóng)戶建房需求后,宅基地反而還有閑置。

  按照國家現(xiàn)行的土地制度,村民建房的宅基地只能在本村申請安置,除了下山脫貧和移民安置等特殊情形外沒有跨村安置的途徑。這就導致了當?shù)剞r(nóng)村宅基地利用陷入怪圈:一邊是一些村莊土地資源閑置浪費、只能堆積雜物,另一邊是吳建東這樣的村民,因為村內(nèi)無地建房,無奈只能“漂”在縣城。

  為了摸清“家底”,義烏市自然資源和規(guī)劃局曾組織過摸底調(diào)查,發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的建房用地需求和閑置用地,是大體持平的。義烏全市已完成或基本完成新農(nóng)村建設的174個村中,有97個村可盤活總用地約2200畝;全市正在實施新農(nóng)村建設的146個村中有用地缺口的約為103個村,按改造現(xiàn)狀需增加用地約2300畝。

  雖然宅基地多寡不均,但長期受市場經(jīng)濟洗禮的農(nóng)民早已在用市場化的方式解決。據(jù)當?shù)刈匀毁Y源部門統(tǒng)計,在宅基地改革試點前,約有多起農(nóng)戶間私下發(fā)生的宅基地轉(zhuǎn)讓,但因沒有法律保障,因此引發(fā)的民間糾紛不在少數(shù)。

  與此同時,義烏獨特的市場環(huán)境,導致宅基地成“香餑餑”。農(nóng)民洗腳上岸成了與全球客商交易的生意人,他們宅基地上的農(nóng)房,既是農(nóng)民住宅,又是經(jīng)營店面,還可以是出租的公寓。比如福田街道西張村地塊,農(nóng)戶年租金收益就將近20萬元。他們早就希望通過抵押宅基地上的農(nóng)房,來獲得貸款,甚至部分轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)。但銀行不能像抵押城市商品房一樣,通過抵押農(nóng)房來給農(nóng)民放貸。

  義烏農(nóng)商行一名工作人員說,《物權法》明確規(guī)定集體所有的宅基地使用權不得用于抵押,“農(nóng)民違約還不上款,銀行也無法處置農(nóng)村宅基地和房屋。”該行曾經(jīng)做過一份問卷調(diào)查,結(jié)果顯示80%的農(nóng)戶希望農(nóng)房能用于抵押貸款,3成農(nóng)戶有農(nóng)房抵押需求。

  一邊是當?shù)匕傩胀⒌男枨?,一邊是亟待被激活的閑置宅基地;一邊是發(fā)揮市場配置作用的緊迫性,一邊是體制和制度的“堅冰”。2015年3月,義烏入選全國33個農(nóng)村土地制度改革試點縣之一,主要承擔農(nóng)村宅基地制度改革的任務。

  “改革試點的到來,很解渴!”義烏市自然資源和規(guī)劃局副局長張黎明說,傳統(tǒng)的思路是“一戶一宅”,有多少地就干多少事;但現(xiàn)在可以大膽向“戶有所居”“住有宜居”探索, 從百姓需求出發(fā)來全盤統(tǒng)籌土地利用。

  在宅基地“三權分置”的頂層設計下,取得置換、抵押擔保、轉(zhuǎn)讓交易、有償使用、有償退出等舉措連續(xù)出臺。但是,新問題也接踵而來:土地是農(nóng)業(yè)最重要的生活生產(chǎn)資料,在充分發(fā)揮市場之手、激活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)的基礎上,該怎樣嚴守它的保障功能,同時提升農(nóng)民的生活條件和鄉(xiāng)村發(fā)展空間?

  怎樣激發(fā)鄉(xiāng)村活力?

  在當?shù)兀芏嗳硕及艳r(nóng)村宅基地制度改革比喻為“重整山河”之舉。

  試點之初,義烏在規(guī)劃上把城與鄉(xiāng)的功能做出區(qū)分,203個村劃入城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍,進行城市化的社區(qū)管理;329個村進入村鎮(zhèn)規(guī)劃體系,實行總規(guī)??刂疲膭钌僬己筒徽几?,目標是建設富有特色的和美鄉(xiāng)村。

  然而有人擔憂,改革會導致新的“剪刀差”——富村更富、窮村更窮,有錢的村民有豐富的選擇,經(jīng)濟條件一般的村民依然沒錢也沒機會建新房。

  南江江畔的坑口村地理位置偏遠,就曾有這樣的心理落差。這里的自然風光雖美,但受地理條件影響,僅有的21.9畝建設用地分散在4個自然村,農(nóng)房布局零散,村莊破舊不堪,年人均收入僅1萬元,遠低于義烏農(nóng)村人均3.3萬的平均水平。

  “就像走進‘死胡同’。”坑口村支部書記徐登林說,村集體想借山水做鄉(xiāng)村旅游,苦于沒有用地指標;村民很想另建新房改善居住條件,更是難上加難。出乎意料之外,這樣的村竟是改革中最具潛力的地方。

  2016年,經(jīng)村民代表大會決議后,坑口村更新改造開始了。農(nóng)村宅基地制度改革的總體思路就是由農(nóng)民自己決定而不是政府代替農(nóng)民選擇,在嚴守集體土地所有權的基礎上,通過統(tǒng)籌宅基地資格權、放活宅基地使用權,給村集體、村民更大的選擇權。

  在具體操作上,坑口村的更新改造、交通、水利保護、濕地保護、旅游等多個規(guī)劃首先實現(xiàn)“多規(guī)合一”。原本分散在4個自然村的宅基地,化零為整集中到山腳沿河地帶的黃金位置,村民拆掉舊房集中建設新房,不占用一分耕地,28幢269間依山傍水、白墻黑瓦的浙派民房拔地而起。

  徐登林告訴記者,村民人均分得33平方米的宅基地,后來每位村民自愿拿出3平方米宅基地,由村集體統(tǒng)籌發(fā)展民宿等項目,增加集體經(jīng)濟收入。

  村里有些農(nóng)戶經(jīng)濟困難,沒錢建房怎么辦?在坑口,村民可以有償調(diào)劑其中一部分宅基地面積,給其他有改善需要的農(nóng)戶,將宅基地變現(xiàn)籌集建房資金。

  為了保證農(nóng)民宅基地在有償調(diào)劑中不吃虧,義烏市探索建立了全國首個宅基地基準地價體系,為村民宅基地抵押、調(diào)劑、置換提供了價格依據(jù)。在該體系中,每個村莊的宅基地都有基準價,每平方米從25870元至2870元不等,并且做到適時更新、動態(tài)調(diào)整。

  在坑口村,宅基地調(diào)劑基準價為8000元每平方米。經(jīng)過競拍,這里573.56平方米宅基地,在14戶農(nóng)戶間完成了調(diào)劑,總成交額達到了780多萬元,均返還給調(diào)出戶。“宅基地調(diào)劑后不僅籌到了建新房的錢,還有了裝修的錢。”一位家庭條件一般的村民說。

  更讓人意想不到的是,宅基地還能“有償選位”??涌诖宀扇」_競拍的方式由村民選擇宅基地位置,地段好的宅基地價高者得。該村一間出行便捷、光照充足地段的宅基地最高價拍到了7.1萬元。最終,僅選位費坑口村集體經(jīng)濟就增加了412萬元的收入。

  村民告訴記者,這幾年村民代表大會的召開次數(shù)明顯增加。原來,編制村莊更新改造規(guī)劃、宅基地有償使用和退出、土地收益分配方案、耕地保護等14項內(nèi)容已被納入村民主決策范疇,隨著農(nóng)村宅基地制度改革的深入,農(nóng)村農(nóng)民的主體地位也在不斷增強。

  在義烏,已經(jīng)有105個像坑口這樣的村,已經(jīng)完成和正在開展“多規(guī)合一”的更新改造;有76個村通過宅基地制度改革,村集體經(jīng)濟有了源頭活水,摘掉“經(jīng)濟薄弱村”帽子的同時,把更多資金投入到農(nóng)村基礎設施配套建設和提升,最終的受益者還是廣大村民。

  憑什么勇闖“無人區(qū)”?

  佛堂鎮(zhèn)湖濱村,已是“看村不見村”。4年前,它被列入義烏市的城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設范圍,村民們可以按照1∶5的比例,通過宅基地有償置換的形式,入住城鎮(zhèn)高層住宅并獲得相應的產(chǎn)業(yè)用房。該村全部安置在蟠龍花園小區(qū),村民們平均每戶有3至4套房,除了自住,可以出售、出租,財產(chǎn)收益穩(wěn)定。

  “以前關心村民過得好不好,現(xiàn)在要關心村民在想什么、要干什么。”原湖濱村黨支部書記何智明感慨,以前的村是平面的,現(xiàn)在的社區(qū)是垂直的,他的工作也得換個思路。

  農(nóng)村宅基地制度改革4年間,義烏城鎮(zhèn)化率提高了3個百分點,有1.5萬農(nóng)民開始了城市生活。何智明告訴記者,農(nóng)村宅基地制度改革為農(nóng)民進城架起橋梁,但也出現(xiàn)新的問題,比如有的村民依靠房租,每月就收入不菲,怎么管理支配好家庭財產(chǎn),怎么做好從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)化,怎么保持再創(chuàng)業(yè)繼續(xù)奮斗的激情?

  城鄉(xiāng)融合的道路,從外在的“物”到內(nèi)在的“人”,依然艱巨。義烏農(nóng)村宅基地制度改革的歷程,也是全新挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)的過程?;赝麣v次農(nóng)村土地制度改革,都涉及多方面利益調(diào)整,需要特別慎重處理。

  “小步前行,而不是一蹴而就。先探索土地‘三權分置’在制度設計層面掃清障礙;建立基準價格體系,為實現(xiàn)農(nóng)村土地的財產(chǎn)價值提供了可操作性;有償調(diào)劑、選位,讓土地‘活’起來,釋放價值。”專家認為,義烏農(nóng)村宅基地制度改革保持了審慎穩(wěn)妥。

  以坑口村為例,參與調(diào)劑的農(nóng)戶必須是本村集體經(jīng)濟組織成員。農(nóng)戶要留有人均15平方米以上的宅基地,確保正常居住才能將剩余的宅基地出讓調(diào)劑;同時競買一方,最高宅基地戶型面積不得超過120平方米。

  如果是跨村調(diào)劑,前提是已經(jīng)完成更新改造的村莊有剩余的閑置宅基地,跨村競標的村民也需經(jīng)過資格條件審核,確保“一戶一宅”。“土地制度改革,要杜絕投機圈地的發(fā)生,更不能讓農(nóng)民流離失所。”義烏市自然資源和規(guī)劃局調(diào)控科干部李榮俊說,即便是宅基地抵押貸款,農(nóng)戶也需留有人均15平方米的合法住所。

  在效率和普惠中實現(xiàn)平衡,這是義烏給出的探索經(jīng)驗。“目前農(nóng)村宅基地制度改革已經(jīng)進入‘無人區(qū)’,但也是‘深水區(qū)’。”當?shù)馗刹刻寡?,義烏承擔著新型城鎮(zhèn)化試點、農(nóng)村改革試驗區(qū)等16項國家級改革試點,如何加強聯(lián)動集成并形成合力,將是未來最大的挑戰(zhàn)。“但不管怎么改,四條底線貫穿始終,‘土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損’。”

  改革試點4年來,義烏共實現(xiàn)節(jié)地7208畝,村級組織共獲益75.06億元,農(nóng)民每年獲得的財產(chǎn)性租金收益超過40億元。紅利還在源源不斷產(chǎn)生——據(jù)測算,義烏全市有宅基地20余萬宗,按平均每宗貸款50萬元推算,理論上可盤活資產(chǎn)1000億元以上。加之當?shù)貜?016年開始的集體經(jīng)營性建設用地入市和土地征收制度改革,“人、地、錢”的問題逐一破解,正極大刺激農(nóng)村投資。

  中國科學院大學國家土地科學研究中心主任董祚繼認為:“義烏的實踐表明,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的土地制度改革,仍可以釋放出巨大的制度紅利。”

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