“生育登記制度”因四川的新辦法又“火”了一把。四川2月15日即將施行的新版《四川省生育登記服務(wù)管理辦法》，對(duì)登記對(duì)象是否結(jié)婚、生育了幾個(gè)孩子皆不再限制，“凡生育子女的公民”均可辦理。該辦法公開后引發(fā)廣泛熱議。

　　這項(xiàng)寬松新政廣受關(guān)注的背后，是中國人口負(fù)增長后人們對(duì)積極生育政策的期待。事實(shí)上，“生育登記制度”本身就誕生于我國生育政策轉(zhuǎn)折的大背景下——2016年，隨著“全面二孩”放開，以往的“生育審批制度”改革為“生育登記制度”。

　　不過，“二孩時(shí)代”的生育登記仍限制在兩個(gè)孩子內(nèi)。隨著二孩紅利減退、“三孩時(shí)代”到來，一些省份加快改革，開始全面登記。早在2022年3月，廣東省新出臺(tái)的生育登記管理辦法就已不再限制孩次和婚姻狀況，隨后跟上的還有福建、陜西等省份。

　　“生育登記制度其實(shí)各國都有，它是國家制定宏觀政策所需的重要數(shù)據(jù)來源，它的功能很簡單，就是摸清服務(wù)對(duì)象，不過由于過去生育政策的原因，它還附加了生育審批功能，有了結(jié)婚、孩次等限制，功能不是那么純粹。這次四川的生育登記制度改革，就是回歸到它初始的功能?！敝袊嗣翊髮W(xué)人口與發(fā)展研究中心研究員、人口學(xué)系主任楊凡在接受澎湃新聞(www.thepaper.cn)采訪時(shí)表示。

　　在楊凡看來，當(dāng)前人口負(fù)增長的轉(zhuǎn)變和生育養(yǎng)育壓力引發(fā)了人們對(duì)生育政策的關(guān)注，不過，對(duì)于低生育率的現(xiàn)實(shí)，生育政策本身能影響的極其有限，“生育政策基本沒有太多調(diào)整空間了，現(xiàn)在阻撓大家生育意愿的就是養(yǎng)不起、工作沖突大，關(guān)鍵還要靠社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的努力”。

　　生育登記與戶口的依附和剝離

　　“回頭看下(上世紀(jì))50年代中國的戶口制度，這個(gè)制度建立的時(shí)候，就是為了數(shù)人頭。后來因?yàn)橐刂瞥鞘械陌l(fā)展，又給戶口賦予了非常大的責(zé)任，很多東西都跟戶口綁在一起，甚至是吃的、穿的、用的，它的性質(zhì)就變了。生育登記也是一樣，過去是拿這個(gè)卡超計(jì)劃生育的?！币晃徊辉妇呙娜丝趯W(xué)專家向澎湃新聞表示。

　　在上世紀(jì)50年代，我國兒童出生登記是依附于戶籍制度存在的，并不是一項(xiàng)獨(dú)立制度。2008年刊發(fā)于北大核心期刊《人口學(xué)刊》的《中國兒童出生登記制度變遷研究》一文，分階段梳理了新中國成立以來中國兒童出生登記制度的變遷。作者總結(jié)道，其時(shí)出生登記制度是一項(xiàng)重要而又不獨(dú)立的制度。

　　該文梳理道，在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期(1949—1957年)，隨著戶籍制度的初步定型，中國兒童出生登記制度也初見雛形，兒童出生登記制度是服從于戶籍制度并為之服務(wù)的。

　　到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1958-1978年)，這一時(shí)期戶口不僅是一種身份的體現(xiàn)，而且與多種利益掛鉤，如城市居民糧食供應(yīng)、就業(yè)等都與戶口掛鉤；在農(nóng)村地區(qū)，出生登記后才能分配布匹、糧食等；城鄉(xiāng)戶口資源差異加大。

　　到改革開放時(shí)期(1979-1996年)，為了控制人口的快速增長，中國政府開始實(shí)行計(jì)劃生育政策。戶口與各種物質(zhì)生活資料分配的聯(lián)系不再緊密，人們對(duì)出生登記的重視程度逐漸下降，登記的積極性大大減弱。父母需要戶口時(shí)才會(huì)主動(dòng)進(jìn)行登記。其次，政策外生育的家庭害怕被處罰而不給政策外生育的兒童進(jìn)行登記。

　　到1997年后，中央政府提出了以人為本的理念，把出生登記作為人們的權(quán)利看待。中央政府出臺(tái)一系列文件規(guī)范出生登記制度。1996年起，全國開始統(tǒng)一印制與管理出生醫(yī)學(xué)證明，城市兒童在申報(bào)戶籍時(shí)必須出示出生醫(yī)學(xué)證明。1997年，國家開始推行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍登記制度，出生醫(yī)學(xué)證明逐漸成為農(nóng)村兒童申報(bào)戶口時(shí)的必備證明。

　　作者寫道，改革開放后，地方政府在執(zhí)行出生登記的過程中各自為政、搭便車收費(fèi)、借助出生登記完成計(jì)劃生育任務(wù)等，實(shí)際操作與國家的有關(guān)規(guī)定差別比較大。

　　作者認(rèn)為，在該文刊發(fā)時(shí)(2008年)，“出生登記制度作為一項(xiàng)重要而又不獨(dú)立的制度，在運(yùn)行的時(shí)候必然受到諸多的影響”。

　　直到2016年“全面二孩”政策放開后，“出生登記”開始作為獨(dú)立制度存在。

　　2015年12月31日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策 改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》出臺(tái)，該決定要求，改革生育服務(wù)管理制度，“實(shí)行生育登記服務(wù)制度，對(duì)生育兩個(gè)以內(nèi)(含兩個(gè))孩子的，不實(shí)行審批，由家庭自主安排生育”。

　　在近年的地方改革中，廣東、福建、陜西、四川等省份對(duì)生育登記進(jìn)一步放寬，生育數(shù)量、是否結(jié)婚都不再作為登記的前置條件。

　　“過去生育登記老和政策連在一起，有人一超生就不報(bào)，所以它就沒法兒登得準(zhǔn)，前幾年有爭論，就是生育數(shù)老弄不明白，現(xiàn)在還是比較準(zhǔn)確了。現(xiàn)在生育登記回到了本初的意義?！鄙鲜鋈丝趯W(xué)專家表示。

　　進(jìn)入“二孩時(shí)代”，“生育審批”改革為“生育登記”

　　“生育登記制度是對(duì)生育審批制度的改革，它是一個(gè)進(jìn)步?！敝袊丝趯W(xué)會(huì)副會(huì)長、南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授原新在接受澎湃新聞采訪時(shí)介紹，生育登記制度是在“全面兩孩”政策放開以后提出的，“當(dāng)時(shí)看來，它最大積極意義就是對(duì)計(jì)劃生育時(shí)代生育審批制度的改革，審批制度是必須經(jīng)過批準(zhǔn)后才能夠生，登記制度，是生孩子前后都可以登記，把生育的主動(dòng)權(quán)還給個(gè)人”。

　　“全面二孩”政策出臺(tái)后，2016年5月20日，原國家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于做好生育登記服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》(簡稱《指導(dǎo)意見》)。該《指導(dǎo)意見》提出，“實(shí)行生育登記服務(wù)制度，是實(shí)施全面兩孩政策、改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的重要舉措，是尊重家庭在計(jì)劃生育中的主體地位、增強(qiáng)群眾獲得感和滿意度的必然要求，是科學(xué)把握出生人口態(tài)勢，精準(zhǔn)提供婦幼健康、優(yōu)生優(yōu)育、計(jì)劃生育服務(wù)的基礎(chǔ)性工作?！?/p>

　　該意見對(duì)“登記對(duì)象”進(jìn)行了明確：“夫妻生育第一個(gè)或第二個(gè)子女的，實(shí)行生育登記，由家庭自主安排生育。”

　　2018年3月發(fā)表在《中國計(jì)劃生育學(xué)雜志》上的《論生育登記的法律屬性及其制度設(shè)計(jì)》一文，對(duì)當(dāng)時(shí)推行了約兩年的生育登記制度進(jìn)行了分析，重點(diǎn)總結(jié)了各省份的實(shí)施現(xiàn)狀與差異。該文第一作者胡洪波時(shí)任國家衛(wèi)健委直屬事業(yè)單位中國健康教育中心紀(jì)委書記。

　　該文寫道，《指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，全國各地高度重視，紛紛在新修改的《人口與計(jì)劃生育條例》(簡稱 《人口計(jì)生條例》)中規(guī)定對(duì)生育兩個(gè)以內(nèi)子女的家庭實(shí)行生育登記服務(wù)制度。同時(shí)，各地將生育登記作為“全面兩孩”政策的重要配套措施，通過下發(fā)工作通知或?qū)嵤┮庖娺M(jìn)行安排部署。

　　該文稱，經(jīng)梳理各地生育登記相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)差別非常明顯，體現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域性。如，在登記對(duì)象方面，《指導(dǎo)意見》規(guī)定為生育第一個(gè)或第二個(gè)子女的夫妻，各地與此基本一致。但是安徽規(guī)定2015年12月31日前，對(duì)不符合生育政策生育的第二個(gè)子女暫不予登記。廣東規(guī)定，未辦理結(jié)婚登記生育的，第一個(gè)和第二個(gè)子女按本辦法規(guī)定辦理生育登記。

　　積極影響方面，該文作者注意到，從各地《人口計(jì)生條例》及相關(guān)文件規(guī)定來看，生育登記相較于再生育審批大大簡化，辦理時(shí)間更加靈活，相應(yīng)的行政處罰措施也被取消。但仍有遺留問題存在——受傳統(tǒng)工作思路的影響，仍有部分人習(xí)慣于將生育登記視作計(jì)劃生育管理和制約手段，把生育是否合法作為辦理生育登記的判斷標(biāo)準(zhǔn)，把拒絕辦理生育登記作為對(duì)違法生育對(duì)象的懲戒措施。

　　對(duì)于這些問題，作者提出，“雖然這種做法能給違法生育者一定壓力，但無意中也將其排除在正常的管理服務(wù)范圍之外，喪失了跟蹤管理和計(jì)劃生育服務(wù)的機(jī)會(huì)，客觀上為政策外多孩生育埋下隱患”。

　　在近一年來的地方改革中，生育登記的“限制性”色彩正在退卻。廣東、福建、陜西、四川等省份都不再將生育數(shù)量、是否結(jié)婚作為生育登記的前置條件。2月15日即將施行的新版《四川省生育登記服務(wù)管理辦法》還特別強(qiáng)調(diào)，“禁止在生育登記過程中收取費(fèi)用或者搭車收費(fèi)，不得將生育登記與入戶、入學(xué)等掛鉤?！?/p>

　　“現(xiàn)在其他地方也是一樣，生育登記在實(shí)際操作中已經(jīng)和其他捆綁剝離開了。”楊凡表示。

　　放寬登記是鼓勵(lì)非婚生育?這是一種誤讀

　　在各地近一年的生育登記制度改革中，登記對(duì)象不再限制婚姻狀況，這引發(fā)了輿論的廣泛討論，討論焦點(diǎn)在于“非婚生子”是否得到承認(rèn)、甚至是鼓勵(lì)。

　　在《論生育登記的法律屬性及其制度設(shè)計(jì)》一文的作者看來，“生育登記制度”設(shè)計(jì)的本身并未排斥非婚生育。

　　該文作者認(rèn)為，生育登記具有開放性，“登記范圍應(yīng)涵括各類生育行為，除了夫妻依法生育一、二個(gè)子女，還應(yīng)包括未婚生育、婚外生育、離婚后生育一、二個(gè)子女等非婚生育情形”，“開放性意味著登記機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)服務(wù)且不宜排除非婚生育”。

　　作者提出，就工作實(shí)踐而言，如果不為非婚生育的子女辦理登記，就讓本應(yīng)成重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象的這部分人游離于日常管理和服務(wù)之外，會(huì)嚴(yán)重影響計(jì)劃生育服務(wù)質(zhì)量并弱化人口控制能力。

　　一段時(shí)間，這個(gè)特殊群體數(shù)量并不小。以2010年11月1日零時(shí)為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間的第六次全國人口普查登記到?jīng)]有戶口的人有1300多萬，其中大部分是超生和非婚生育的子女。

　　“有人說放寬生育登記限制是鼓勵(lì)婚外生育，這是把這個(gè)事情理解歪了?！痹谠驴磥恚苊夥糯罄斫庑碌怯浾叩男б?，“登記只是承認(rèn)了孩子出生的結(jié)果，已經(jīng)出生的孩子就是公民，就應(yīng)該反映在國家的人口登記系統(tǒng)中。但是，登記并不代表承認(rèn)得到這個(gè)孩子的過程是合法的。生育孩子方式的合法性是由法律界定，是個(gè)法律問題，孩子身上背負(fù)的法律認(rèn)可、社會(huì)倫理認(rèn)可、道德觀念認(rèn)可，絕對(duì)不是登記制度能夠解決的?！?/p>

　　多位人口學(xué)專家在接受澎湃新聞采訪時(shí)均表示，新登記政策確為一個(gè)更加包容的政策，維護(hù)了非婚生子女的平等權(quán)利，但不應(yīng)將其過度解讀為“鼓勵(lì)性”“支持性”的政策。

　　“新登記政策是一個(gè)保障性的政策，是針對(duì)非婚生子女、超生子女這些已經(jīng)存在群體的一個(gè)托底政策，讓他們享受平等的公民權(quán)利，并不是鼓勵(lì)這樣的行為?！睏罘脖硎尽?/p>

　　楊凡進(jìn)一步解釋道，“生育登記制度其實(shí)各國都有，它是國家制定宏觀政策所需的重要數(shù)據(jù)來源，它的功能很簡單，就是摸清服務(wù)對(duì)象，不過由于過去生育政策的原因，它還附加了生育審批功能，有了結(jié)婚、孩次等限制，功能不是那么純粹。這次四川的生育登記制度改革，就是讓它回歸到了初始的功能，發(fā)揮人口監(jiān)測和相關(guān)生育服務(wù)功能?！?/p>

　　在楊凡看來，當(dāng)前人們對(duì)生育政策關(guān)心日甚，一方面是由于人口負(fù)增長的轉(zhuǎn)變，另外一方面是生育養(yǎng)育的壓力較大，“已經(jīng)形成了一種比較普遍的社會(huì)情緒”。

　　“我們做過相關(guān)調(diào)查，問大家為什么不愿意生孩子，回答非常集中，第一個(gè)是生育、養(yǎng)育、教育成本太高，這是一個(gè)非常突出的問題；第二個(gè)是工作壓力大，工作上升期和學(xué)業(yè)上升期，跟生育孩子的時(shí)間在生命歷程中沖突非常大，特別是對(duì)女性。”

　　在楊凡看來，對(duì)于現(xiàn)在低生育率的現(xiàn)實(shí)，生育政策本身能影響的極其有限，“生育政策基本沒有太多調(diào)整空間了，現(xiàn)在阻撓大家生育意愿的就是養(yǎng)不起、工作沖突大，關(guān)鍵還要靠社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的努力”。(李季 吳哨童)