“絕對(duì)不可以。”這是浙江省寧波市給出的答案。寧波還將其作為規(guī)定寫進(jìn)了寧波市政府法制辦公室起草的《行政機(jī)關(guān)合同審查指南》(以下簡(jiǎn)稱《指南》)。這也是全國(guó)第一個(gè)有關(guān)行政合同審查的地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

　　

　　近年來(lái),寧波市本級(jí)每年都有大約60余件行政機(jī)關(guān)合同要經(jīng)寧波市法制辦之手進(jìn)行合法性審查。寧波市政府法制辦公室主任張利兆告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,《指南》出臺(tái)1年多以來(lái),按照《指南》要求對(duì)這些合同進(jìn)行的合法性審查,能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,對(duì)預(yù)防和避免各類糾紛起到了積極作用。

　　

　　違規(guī)約定優(yōu)惠

　　

　　行政機(jī)關(guān)合同正在越來(lái)越多地出現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)中。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善,傳統(tǒng)的強(qiáng)制、命令式的管理方式逐漸被協(xié)商、合作的管理方式所代替,越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)嘗試通過(guò)合同的方式與相對(duì)人約定權(quán)利義務(wù),以實(shí)現(xiàn)行政管理目的。

　　

　　“行政機(jī)關(guān)對(duì)外簽訂的合同,并不只關(guān)系到行政機(jī)關(guān)和合同相對(duì)方雙方的利益,也會(huì)影響到行政管理目的的實(shí)現(xiàn),直接影響著社會(huì)公共利益。”張利兆說(shuō)。

　　

　　由于對(duì)行政機(jī)關(guān)合同沒有像行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法那樣的專門法律進(jìn)行規(guī)范,行政機(jī)關(guān)合同在實(shí)踐中存在著自主探索性強(qiáng)、種類繁多、法律依據(jù)復(fù)雜等情況。

　　

　　隨之而生的必然有合同不規(guī)范的問(wèn)題,諸如行政機(jī)關(guān)合同內(nèi)容不符合有關(guān)規(guī)定、文字表述不規(guī)范、行政機(jī)關(guān)做出無(wú)法兌現(xiàn)的承諾等。“這給行政機(jī)關(guān)合同的履行帶來(lái)了很多不可預(yù)知的因素,風(fēng)險(xiǎn)乃至糾紛隨時(shí)可能發(fā)生。如同定時(shí)炸彈,給行政機(jī)關(guān)乃至社會(huì)公共利益帶來(lái)極大的隱患。”張利兆說(shuō)。

　　

　　比如,有的部門為了“招商引資”的需要,與企業(yè)及其投資者(或管理者)約定和繳納稅收或非稅收入掛鉤的優(yōu)惠政策,包括先征后返、列收列支、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼,或者以代繳等形式減免土地出讓收入等。

　　

　　有的合同用語(yǔ)不規(guī)范,含義不清楚,內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn),如“優(yōu)良”“合理”“大約”等詞語(yǔ)在執(zhí)行中容易引發(fā)爭(zhēng)議。

　　

　　有的合同把企業(yè)或者組織的法定代表人作為合同一方當(dāng)事人,在簽約時(shí)既沒有企業(yè)的授權(quán),也沒有其個(gè)人的身份證等基本信息。

　　

　　有的合同對(duì)爭(zhēng)議解決條款約定不明,導(dǎo)致糾紛無(wú)法提交仲裁解決。

　　

　　行政機(jī)關(guān)合同的法治化要求在2004年以后進(jìn)入人們視線。2004年最高法院發(fā)布《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》,將行政合同納入行政行為種類,行政合同具有了行政訴訟可訴性。

　　

　　這意味著行政機(jī)關(guān)簽訂和履行行政合同的行為納入了司法監(jiān)督的范疇,行政機(jī)關(guān)必須按照法治的要求規(guī)范操作,否則就會(huì)被法院認(rèn)定違法。

　　

　　有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)

　　

　　在全國(guó)各地的探索中,寧波市成為行政機(jī)關(guān)合同制度化管理的先行者。

　　

　　2013年8月,寧波市政府辦公廳印發(fā)了《寧波市行政機(jī)關(guān)合同管理辦法》。當(dāng)月,寧波市法制辦又印發(fā)了《寧波市行政機(jī)關(guān)重大合同備案辦法》《寧波市行政機(jī)關(guān)重大合同備案參考文書格式》。

　　

　　2015年7月,寧波市法制辦印發(fā)了《行政機(jī)關(guān)合同合法性審查工作指引》。按照指引要求,合同審查包括受理階段的形式審查和受理后的合法性審查。在合同審查的具體內(nèi)容方面,指引要求就合同形式、條款的一致性、用詞的規(guī)范性、主體的適格性等二十個(gè)方面進(jìn)行審查。

　　

　　2017年3月,寧波市質(zhì)監(jiān)局以寧波市地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的形式,正式發(fā)布了《指南》,對(duì)范圍、審查機(jī)構(gòu)與方式、基本要求、審查要求等八方面的內(nèi)容作了規(guī)定。

　　

　　在質(zhì)量條款方面,《指南》要求“約定的質(zhì)量要求應(yīng)不低于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；驗(yàn)收的條件與時(shí)限、地點(diǎn)、驗(yàn)收的組織方法應(yīng)明確；對(duì)外觀質(zhì)量或經(jīng)運(yùn)行才能發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量缺陷,應(yīng)分別規(guī)定提出異議的方式和期限；應(yīng)規(guī)定質(zhì)量缺陷的補(bǔ)救措施,以及無(wú)法補(bǔ)救時(shí)的處理辦法”。這就避免了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不明確或者驗(yàn)收時(shí)限不明,導(dǎo)致政府方喪失追索權(quán)的情況。

　　

　　在承諾條款方面,《指南》要求“行政機(jī)關(guān)一方不得作出無(wú)能力控制或無(wú)能力承擔(dān)的承諾,行政機(jī)關(guān)不得對(duì)地方國(guó)有企業(yè)及國(guó)資參資企業(yè)承擔(dān)出資責(zé)任以外的債務(wù)清償責(zé)任。”

　　

　　寧波市法制辦備案審查處處長(zhǎng)葉新火解釋道:“按照這個(gè)規(guī)定操作,就可以有效預(yù)防行政機(jī)關(guān)在招商引資工作中做出難以把握或者有一定風(fēng)險(xiǎn)的承諾。”

　　

　　在財(cái)稅政策方面,《指南》要求:“對(duì)稅負(fù)承擔(dān)主體的約定應(yīng)遵循國(guó)家稅收法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)政策規(guī)定；涉及財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、土地價(jià)款等條款,應(yīng)符合國(guó)家法律、法規(guī)及政策規(guī)定。”

　　

　　葉新火告訴記者:“行政機(jī)關(guān)合同審查指南,不僅是審查人員的工作寶典,為從事審查工作人員提供了高效便捷的抓手,可以在較短的時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題,大大提高了工作效率和工作質(zhì)量；也為合同起草人員提供了很好的幫助。”

　　

　　合同質(zhì)量提高

　　

　　按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范審查行政機(jī)關(guān)合同,對(duì)預(yù)防和避免各類糾紛起到了積極作用。

　　

　　在對(duì)引進(jìn)某研發(fā)機(jī)構(gòu)的協(xié)議進(jìn)行審查時(shí),寧波市法制辦提出:對(duì)于引進(jìn)人才的具體工作年限沒有要求,在執(zhí)行中容易發(fā)生爭(zhēng)執(zhí),應(yīng)對(duì)其工作年限予以明確；對(duì)于“高科技企業(yè)、高科技項(xiàng)目”的標(biāo)準(zhǔn),也應(yīng)當(dāng)予以明確,否則各方認(rèn)定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不一,在執(zhí)行中就容易產(chǎn)生糾紛。

　　

　　在對(duì)某委托管理協(xié)議進(jìn)行審查時(shí),寧波市法制辦提出:委托協(xié)議書中對(duì)工作范圍以及管理應(yīng)當(dāng)達(dá)到的目標(biāo)沒有明確可執(zhí)行的要求,如何衡量、考核對(duì)方的工作成效難以把握；對(duì)于對(duì)方在履行義務(wù)過(guò)程中違反約定,或者管理不善,應(yīng)當(dāng)如何減扣管理費(fèi)用,沒有具體約定,導(dǎo)致對(duì)方的權(quán)利明確具體而義務(wù)難以把握,對(duì)其約束力不強(qiáng)。

　　

　　在審查某招商引資協(xié)議中,針對(duì)協(xié)議初稿中提出的收購(gòu)既有企業(yè)的資質(zhì),轉(zhuǎn)移給新引進(jìn)企業(yè)使用的約定,寧波市法制辦提出:企業(yè)資質(zhì)是企業(yè)依法向有關(guān)部門申請(qǐng)和取得的,該事項(xiàng)屬于企業(yè)權(quán)限,行政機(jī)關(guān)不能越權(quán)干預(yù)。這些內(nèi)容在協(xié)議修改時(shí)都做了相應(yīng)修改或刪除。

　　

　　一年多來(lái),行政機(jī)關(guān)合同審查指南逐步在寧波市各縣市區(qū)和政府各部門得到了推廣運(yùn)用。慈溪市法制辦主任高建軍說(shuō):“基層政府法制機(jī)構(gòu)的人手比較緊張、人員流動(dòng)性也比較強(qiáng),合同審查難度比較大。《指南》對(duì)我們基層開展這項(xiàng)工作起到了很好的作用。”

　　

　　對(duì)行政機(jī)關(guān)合同協(xié)商談判與組織起草進(jìn)行全流程管理,也使得寧波市各級(jí)行政機(jī)關(guān)合同管理的水平不斷提高。浙江海泰律師事務(wù)所律師徐建民對(duì)此深有感觸:“我工作中接觸到的行政機(jī)關(guān)合同質(zhì)量有了很大的提高?！吨改稀穼?duì)我們律師開展合同審查工作,也有很好的幫助。”

　　

　　浙江大學(xué)教授金彭年說(shuō):“通過(guò)合同方式進(jìn)行社會(huì)治理,是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物,然而,政府權(quán)力的運(yùn)行必須納入法治化的軌道規(guī)范運(yùn)行。寧波市加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)合同管理,是貫徹落實(shí)黨的十八大、十九大以及《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的具體舉措,是非常有益的探索。”