觀點(diǎn)提示

　　黨的十九屆五中全會《建議》要求，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”“加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)”。浙江省委十四屆八次全會《建議》提出，“加快未來社區(qū)建設(shè)，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，優(yōu)化新型城市功能單元，營造創(chuàng)新集聚街區(qū)”。寧波市委十三屆九次全會《建議》提出，優(yōu)化新型城市功能單元，加快未來社區(qū)、未來園區(qū)建設(shè)。老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設(shè)這兩項(xiàng)緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)性工作，不但直接拉動內(nèi)需促進(jìn)投資，而且依靠民主參與機(jī)制共建高品質(zhì)生活，促使社會發(fā)展更加協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)治理進(jìn)一步完善，環(huán)境美麗生態(tài)優(yōu)化。

　　老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略地位

　　社區(qū)是城市生活的重要場所、城市治理的基本單元、完善人的全生命周期民生服務(wù)供給機(jī)制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是未來城市的細(xì)胞。現(xiàn)代化城市并非個(gè)個(gè)需要標(biāo)志性建筑和摩天大樓，但一定不能缺少現(xiàn)代化的未來社區(qū)。

　　改革開放以來，我國經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)居民的居住條件有了翻天覆地的變化，從幾代人一間房和幾家人一套房，變?yōu)椴簧偃思規(guī)滋追?。但上世紀(jì)八九十年代建設(shè)的很多住宅小區(qū)只是解決棲身之所，往往規(guī)格低質(zhì)量低，存在大量功能欠賬，還有大量違章搭建。這些小區(qū)已普遍“老齡化”，功能不適應(yīng)小康生活需求，又?jǐn)?shù)量巨大。這就決定了城鎮(zhèn)住宅建設(shè)需要從主要追求量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向主要追求質(zhì)的提高，從而要求城鎮(zhèn)的有機(jī)更新，并使之成為一個(gè)滾動實(shí)施的長期任務(wù)。同時(shí)還要看到，在大規(guī)模生產(chǎn)占主體地位的工業(yè)化前中期，城市社區(qū)僅僅是居住功能單元，最多容納一些低層次的手工業(yè)、零部件加工業(yè)和生活服務(wù)業(yè)。隨著各種大城市病的滋長蔓延積累，改造傳統(tǒng)的大城市結(jié)構(gòu)成為市民追求美好生活的迫切要求。這次新冠肺炎疫情的傳播途徑，更是令人震驚地顯示了人群高密度集聚、大規(guī)模流動對人類健康帶來的巨大安全風(fēng)險(xiǎn)，促使進(jìn)一步優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)布局。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展、廣泛應(yīng)用和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的興起，大城市和都市圈內(nèi)部的交通網(wǎng)絡(luò)特別是軌道交通的逐步完善，小規(guī)模、分散化、網(wǎng)絡(luò)化、生態(tài)化的生產(chǎn)和交換蓬勃發(fā)展，職住兼顧、經(jīng)濟(jì)文化生活融合、生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)美的新型城鄉(xiāng)功能單元成為人們的追求。

　　未來社區(qū)是以人本化、生態(tài)化、數(shù)字化為價(jià)值導(dǎo)向的新型城市功能單元。它圍繞社區(qū)全生活鏈服務(wù)需求，通過老舊小區(qū)改造更新或規(guī)劃新建，促進(jìn)城市發(fā)展向高效運(yùn)營轉(zhuǎn)型，社區(qū)管理向智慧共治轉(zhuǎn)型，生活方式向綠色共享轉(zhuǎn)型。它不僅整體推進(jìn)民生改善、滿足社區(qū)所有居民的美好生活向往，而且在社區(qū)內(nèi)提供良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間，培育現(xiàn)代生產(chǎn)服務(wù)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)；不僅促使新產(chǎn)品新技術(shù)在樓宇、設(shè)施和社區(qū)治理中的應(yīng)用，有效拉動消費(fèi)和投資，而且推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級；不僅吸引并留住來自五湖四海的人才，而且促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會進(jìn)步。它對于推動城市發(fā)展模式向新的生產(chǎn)方式、新的生活方式、新的交易方式、新的治理方式迭代具有重要意義。

　　老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設(shè)交叉滲透。它們不僅是圍繞居住空間全面改善民生的綜合性工程，而且在新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)下更加注重產(chǎn)城融合，提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)條件。它們又都是科學(xué)技術(shù)與人文精神的有機(jī)結(jié)合，不僅大量應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，而且是一個(gè)細(xì)致復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程；不僅需要硬件投入，還需要軟件投入；不僅需要有形建設(shè)，還需要無形建設(shè)，包括更新觀念、制定制度、建立關(guān)系、培養(yǎng)人才等等。它們都包含著提高社會治理水平的要求，以此引領(lǐng)和保障城市的全面、協(xié)調(diào)、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設(shè)不僅是提高城市美譽(yù)度、吸引力、競爭力的城市形象工程，是增強(qiáng)城市活力、營造創(chuàng)新氛圍的轉(zhuǎn)型升級工程，更是以人民為中心的民生工程，還是建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的社會共同體的社會治理工程。

　　老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設(shè)需要注意的幾個(gè)問題

　　1、堅(jiān)持以人為本，以人民為中心

　　在目標(biāo)導(dǎo)向上，需要考慮今后十五年從高水平全面小康到基本實(shí)現(xiàn)高水平現(xiàn)代化的巨大變化，前瞻人民群眾對美好生活的向往和追求與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展。新建住宅區(qū)要按未來社區(qū)的要求適當(dāng)超前并預(yù)留提升空間；對老舊小區(qū)改造也要因地制宜，把未來社區(qū)建設(shè)的指標(biāo)作為導(dǎo)向性指標(biāo)，根據(jù)資源條件盡力體現(xiàn)未來社區(qū)建設(shè)的各種理念。

　　在具體要求上，要考慮各個(gè)社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)。不少老舊小區(qū)的居民以老人和租客為主，因此要重視適老化改造，注意業(yè)主和租客的不同訴求，不能以業(yè)主的意見代替租客的意見。試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)證明，老舊小區(qū)加裝電梯的協(xié)調(diào)難度較大，建議用地方立法手段解決住宅區(qū)公共空間的公益性利用問題，同時(shí)探索以住房免稅置換的方式解決部分老人上樓難的問題，即由社區(qū)幫助配對，通過自愿的市場交易把行動不便的老人置換到底層居住，政府對此類特定交易對象退回交易稅費(fèi)。

　　2、完善規(guī)劃，分步實(shí)施

　　要加強(qiáng)老舊小區(qū)改造與城市建設(shè)中期規(guī)劃以及未來社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的銜接，加強(qiáng)相鄰的老舊小區(qū)改造計(jì)劃的銜接，特別是不同市轄區(qū)邊界上的改造計(jì)劃銜接，在道路管線的改造上統(tǒng)一施工，避免重復(fù)開挖；在公共設(shè)施和公共空間的安排上統(tǒng)籌兼顧，提高規(guī)模效益。

　　試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)證明，老舊小區(qū)改造受客觀環(huán)境制約，新增公共空間有限，往往難以滿足所有的拓展公共服務(wù)功能需求。需要綜合利用公共服務(wù)場所，充分利用附近的閑置國有房產(chǎn)，同時(shí)在15分鐘生活圈范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)相鄰老舊小區(qū)公共空間的合理分工和共享，靠規(guī)模效益降低經(jīng)營成本，以利于吸引更多的社會企業(yè)和公益組織入駐，為居民提供就近服務(wù)。在保證總體上如期完成任務(wù)的前提下，確定具體項(xiàng)目的進(jìn)度要考慮各種不可控因素，留有一定余地，力求征求意見充分一些，設(shè)計(jì)方案周全一些，在功能和質(zhì)量上少留遺憾，不用多花錢就可以大大提高居民的滿意度。

　　3、堅(jiān)持以提升服務(wù)功能為主

　　工程的“面子”“里子”都要，但應(yīng)以“里子”為主，“雪中送炭”優(yōu)先于“錦上添花”，避免花錢“買”埋怨和批評。

　　要處理好硬件建設(shè)和軟件建設(shè)、“硬目標(biāo)”和“軟目標(biāo)”的關(guān)系，不僅要改善居住功能，而且要改善整個(gè)生活功能，建設(shè)全齡友好社區(qū)。要吸引并留住年輕人才，需要留住三代人，使人才的子女能受到良好的照料和教育，父母能享受親情、居家養(yǎng)老，人才沒有后顧之憂。同時(shí)還要重視公共生活空間的建設(shè)，促使社區(qū)形成社群和社群情感，守望相助，共建共享，成為一個(gè)充滿親和力、凝聚力和歸屬感的地方。

　　4、以民主促民生

　　習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)，提出了“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念。要在城市社區(qū)有機(jī)更新中推廣“以民主促民生”工作機(jī)制，搭建民眾參與、社會協(xié)商的平臺，把民眾參與、民主協(xié)商進(jìn)一步制度化、機(jī)制化，全程貫徹，全域推廣，以增強(qiáng)動力、優(yōu)化方案、謀求共識、兼顧各方、強(qiáng)化監(jiān)督、保障質(zhì)量，充分依靠人民群眾解決好老舊小區(qū)改造面臨的各種難題，提高居民的滿意度，增強(qiáng)居民的獲得感和幸福感。并以老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設(shè)為重要契機(jī)，推動基層自治的完善和社會治理共同體建設(shè)。

　　5、進(jìn)一步明確政府、居民、市場主體三方的權(quán)利義務(wù)

　　政府要實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)，彌補(bǔ)歷史造成的對老舊小區(qū)的虧欠，維護(hù)社會公平，理應(yīng)對老舊小區(qū)改造給予財(cái)力支持，但政府財(cái)力有限，財(cái)政增支減稅的壓力很大，政府包攬過多又容易引發(fā)項(xiàng)目間的攀比，也難以推廣。而居民無疑都希望功能好、花錢少。市場主體則必然要考慮投入產(chǎn)出，以做慈善的方式參與老舊小區(qū)改造無疑是履行社會責(zé)任，也可以提高企業(yè)美譽(yù)度，但難以持續(xù)和復(fù)制。三方中任何一方?jīng)]有動力，改造方案就難以實(shí)施。只有在合理劃分三方權(quán)利義務(wù)并將權(quán)利義務(wù)掛鉤的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)改造資金合理共擔(dān)，才能合力推動改造順利進(jìn)行。

　　要把老舊小區(qū)納入改造和完成驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步規(guī)范化，保基本的改造和環(huán)境建設(shè)由政府出資，“錦上添花”的提升改造由居民選擇并由受益者出資(包括用住宅專項(xiàng)維修資金和住房公積金支付)，市場主體以投入換取對公共空間的使用權(quán)、穩(wěn)定的客源以及稅費(fèi)優(yōu)惠，形成吸引社會資本的商業(yè)模式。鼓勵市場主體充分合理利用小區(qū)空間和零星土地增加社區(qū)服務(wù)空間，同時(shí)實(shí)現(xiàn)參與老舊小區(qū)改造的資金平衡；鼓勵老舊小區(qū)內(nèi)及周邊的行政事業(yè)單位和國有企業(yè)將閑置和可以騰出的公有房產(chǎn)無償或低租金用于社區(qū)公共服務(wù)，換取社會力量積極參與社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)共建共享。建立混合所有制的老舊小區(qū)改造資金運(yùn)作平臺有助于構(gòu)建利益共同體，進(jìn)行公開的企業(yè)化運(yùn)作，接受社會監(jiān)督。如果財(cái)政補(bǔ)助資金作為政府持股，行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的房產(chǎn)作為單位持股，市場主體的投資也進(jìn)入平臺并按一定的股息分紅，既能消除國有資產(chǎn)流失的顧慮，又能讓銀行放心貸款，也使企業(yè)消除對投資能否取得合理回報(bào)的顧慮，并對政府支持下項(xiàng)目的推進(jìn)有充分的信心，是協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)共建共享的好辦法。

　　6、建立完善小區(qū)治理機(jī)制

　　要鞏固老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設(shè)的成果，保持宜居環(huán)境，需要建立和完善小區(qū)治理機(jī)制，優(yōu)化治理場景，提高治理水平。老舊小區(qū)改造過程中建立、活化、強(qiáng)化的“民主促民生”工作機(jī)制理應(yīng)常態(tài)化制度化，形成覆蓋全部城鎮(zhèn)住宅小區(qū)的黨建引領(lǐng)基層自治體制和專業(yè)化物業(yè)管理體制，構(gòu)建社會治理和社區(qū)生活服務(wù)相結(jié)合的長效機(jī)制。

　　市場經(jīng)濟(jì)體制和新的城市形態(tài)決定了與居住生活相聯(lián)系的生活服務(wù)基本上在住宅小區(qū)范圍內(nèi)解決，而且與物業(yè)管理緊密相關(guān)。鄰里關(guān)系的處理也主要發(fā)生在小區(qū)范圍內(nèi)。小區(qū)已經(jīng)成為城市治理的底層基礎(chǔ)，而且普遍建立了以業(yè)主委員會為主要形態(tài)的小區(qū)自治組織。老舊小區(qū)改造提供了重要契機(jī)，結(jié)合物業(yè)服務(wù)全覆蓋，可以把居民自治推廣到所有住宅小區(qū)，并把自治范圍拓展到整個(gè)小區(qū)的居住生活和環(huán)境整治。

　　試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)證明，黨支部建在小區(qū)，黨小組建在樓道、片組，明確規(guī)定社區(qū)及小區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織和在職黨員的職責(zé)任務(wù)，建立在職黨員雙重管理制度，為基層黨組織和黨員賦能，有助于提高街道、社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，引導(dǎo)黨員直接為所處生活工作空間的群眾服務(wù)，為完善基層治理提供強(qiáng)有力的政治、組織和制度保障。同時(shí)，業(yè)委會也要吸收長期租客的代表以擴(kuò)大代表性。小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)要承擔(dān)助老幫困的托底生活服務(wù)，提供居民遇到難題時(shí)的解決方案和解決途徑。同時(shí)可以通過推廣規(guī)范化的手機(jī)公共服務(wù)軟件和建立街道、社區(qū)層面的城市大腦“駕駛艙”，線上線下結(jié)合，形成閉環(huán)機(jī)制，為居民提供更加便捷的服務(wù)。(藍(lán)蔚青)

　　【本文系浙江省新型智庫建設(shè)項(xiàng)目《浙江省打造改革探索領(lǐng)跑省的最新實(shí)踐》階段性成果】

　　(作者為浙江省城市治理研究中心首席專家、浙江大學(xué)公共政策研究院資深研究員)