本報(bào)杭州2月23日訊 近日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》并提出，未來新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū);已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。

　　這一政策的出臺(tái)引起了法律界人士的高度關(guān)注，尤其是已建成小區(qū)如何開放的問題。

　　反思城市“腸梗阻”

　　每到早晚高峰，從高樓向下望去，滿街的汽車在爬行，紅紅的尾燈延伸到老遠(yuǎn);如果再換個(gè)視角，俯視和城市街道并行的小區(qū)道路，卻要空曠好多。

　　之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，和我國(guó)長(zhǎng)期以來的房地產(chǎn)開發(fā)模式有關(guān)：從上世紀(jì)90年代初起，開發(fā)商購(gòu)地建樓，通常會(huì)建成封閉小區(qū);此后，封閉式小區(qū)逐漸成為主流。與之相對(duì)應(yīng)，很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家雖然也有不少封閉小區(qū)，但占主流的是街區(qū)，街區(qū)內(nèi)道路對(duì)外開放，成為車、人可以順暢通行的“毛細(xì)血管”。

　　“毫無疑問，實(shí)行小區(qū)‘街區(qū)化’，具有前瞻性。”浙江錦豐律師事務(wù)所主任樊德珠說，從這些年城市發(fā)展的實(shí)踐來看，僅靠城市主要道路作為“大動(dòng)脈”，忽略“毛細(xì)血管”建設(shè)，在當(dāng)前城市快速發(fā)展、車輛急劇增加的現(xiàn)實(shí)中，很容易導(dǎo)致“梗阻”。

　　有關(guān)人士認(rèn)為，小區(qū)“破墻”的意義不僅在于解決城市交通擁堵，同時(shí)還意味著以往只有小部分業(yè)主享受小區(qū)內(nèi)的綠化、配套等資源，將成為城市的公共資源。

　　各方利益需兼顧

　　小區(qū)“街區(qū)化”如何與當(dāng)前的物權(quán)法兼容，同樣為法律界人士所關(guān)注。

　　“看到這一消息后，我的第一反應(yīng)就是，怎么做好制度設(shè)計(jì)，在公權(quán)和私權(quán)之間達(dá)到平衡，這需要精心、細(xì)致的謀劃。”北京觀韜(杭州)律師事務(wù)所律師鄒峻說，單位大院的產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家，對(duì)外開放問題不大，但已建成住宅小區(qū)要“街區(qū)化”，就要面臨較復(fù)雜的法律問題。

　　根據(jù)《物權(quán)法》，小區(qū)土地及設(shè)施，為小區(qū)業(yè)主共有。“房產(chǎn)證上雖然并未標(biāo)出公共土地的面積，但這并不妨礙業(yè)主對(duì)這些土地行使權(quán)利。”樊德珠說，作為公共設(shè)施的一部分，小區(qū)道路自然也是小區(qū)業(yè)主的共同財(cái)產(chǎn)。從法律層面而言，這是小區(qū)“街區(qū)化”繞不過去的一道坎。

　　此外，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》，小區(qū)道路要對(duì)外開放，須經(jīng)過業(yè)委會(huì)甚至業(yè)主大會(huì)的同意。樊德珠認(rèn)為，這關(guān)鍵要看“街區(qū)化”政策后續(xù)的配套法律規(guī)制如何，如果僅靠地方政府出臺(tái)細(xì)則類的規(guī)范性文件，其效力無法和作為法律的《物業(yè)管理?xiàng)l例》相抗，更不用說全國(guó)人大通過的《物權(quán)法》。

　　制度設(shè)計(jì)應(yīng)靈活

　　事實(shí)上，就杭州而言，目前的小區(qū)并非全都是封閉式。例如坤和和家園、良渚文化村就是半開放的，很多內(nèi)部設(shè)施對(duì)外經(jīng)營(yíng);而位于濱江的彩虹城則是全開放式，只是在某一區(qū)塊內(nèi)設(shè)有門禁。

　　“所有權(quán)并非絕對(duì)權(quán)，一定限度下應(yīng)服從公共利益。”鄒峻說，在對(duì)小區(qū)“街區(qū)化”進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，可以考慮參照這些現(xiàn)有小區(qū)的管理模式，在法律和現(xiàn)實(shí)之間找到平衡。

　　小區(qū)“街區(qū)化”可以分成多個(gè)層次，例如全開放、半開放等方式。鄒峻認(rèn)為，“對(duì)城市中某些特別擁堵的區(qū)域，可以選擇部分對(duì)打通交通極端重要的小區(qū)公共道路，進(jìn)行全開放，這部分應(yīng)給予業(yè)主一次性補(bǔ)償或按月補(bǔ)償，并在獲得較大比例的業(yè)主同意的情況下，依法推行。”

　　鄒峻表示，還可以參考某些半開放小區(qū)的設(shè)置，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)外來車輛開放，以緩解車流壓力。

　　“不論是全開放還是半開放，有關(guān)部門必須充分證明，這種開放對(duì)公共利益而言，屬于非常必要，這種必要性足以讓所有權(quán)作出讓步。”鄒峻說，這需要政府相關(guān)部門制訂更靈活的細(xì)則，在制訂過程中運(yùn)用更多的法治思維，更廣泛地聽取群眾意見，并做好勸說和說服工作，讓業(yè)主自愿敞開胸懷對(duì)外界開放。