記者 戚穎璞
在國(guó)際大城市做工業(yè)，土地資源有限、土地成本較高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型難，這都是當(dāng)下全球制造業(yè)繞不開的痛點(diǎn)。
2月5日蛇年開工首日，上海規(guī)劃資源部門正式發(fā)布2025版《關(guān)于支持工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 加強(qiáng)規(guī)劃資源要素保障的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），聚焦產(chǎn)業(yè)形勢(shì)態(tài)勢(shì)和工業(yè)裉節(jié)問題、企業(yè)急迫訴求進(jìn)行“攻堅(jiān)”“突圍”。
這是上海首次全面系統(tǒng)梳理、集成現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)用地政策，突出通俗易懂，方便企業(yè)查詢掌握；針對(duì)裉節(jié)、難題，提出一系列創(chuàng)新性、突破性政策舉措。
如，首次明確統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)基地、聯(lián)動(dòng)飛地、科創(chuàng)高地和物流洼地的布局體系，首次提出著力推進(jìn)創(chuàng)新型街區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新型生態(tài)營(yíng)造，首次明確工業(yè)用地期滿再續(xù)要求，首次明確優(yōu)質(zhì)企業(yè)可享“一企一策”土地要素保障服務(wù)，首次提出對(duì)同一產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可組合供應(yīng)。
面向在滬企業(yè)，保障增資擴(kuò)產(chǎn)需求
《指導(dǎo)意見》共20方面55條政策，采用“1+3+1”架構(gòu)。一條主線是圍繞“五個(gè)中心”建設(shè)，著力提高科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力；三個(gè)方面，強(qiáng)化總規(guī)統(tǒng)領(lǐng)、資源統(tǒng)籌、行政效率優(yōu)化；一條監(jiān)管舉措，重點(diǎn)強(qiáng)化事中事后協(xié)同監(jiān)管措施，確保產(chǎn)業(yè)姓產(chǎn)、工業(yè)姓工。
“通過這些措施，主動(dòng)讓資源要素向重點(diǎn)企業(yè)傾斜，特別是鏈主企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)企業(yè)，同時(shí)利好中小企業(yè)，支撐優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)展壯大，保障現(xiàn)狀工業(yè)企業(yè)正常改擴(kuò)建等發(fā)展需求。”上海市規(guī)劃資源局產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃處有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
前些年，一些在上海孵化的先進(jìn)工業(yè)企業(yè)，因?yàn)榘l(fā)展速度快，增資擴(kuò)產(chǎn)又難獲高質(zhì)量空間載體，不得不“出走”外地。
《指導(dǎo)意見》明確，支持現(xiàn)狀工業(yè)企業(yè)按照規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向新建、改建、擴(kuò)建。特別是，位于規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊之外的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，納入“保障范圍”。
《指導(dǎo)意見》明確，提供差別化支持政策。如，支持規(guī)劃未保留但經(jīng)區(qū)政府認(rèn)定符合“零增地”（不新增土地、增加生產(chǎn)空間）技術(shù)改造標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀工業(yè)用地，依規(guī)納入零星工業(yè)用地管理。區(qū)分戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)且未劃入戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外等不同情形明晰“零增地”技術(shù)改造路徑，保障規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊外現(xiàn)狀合法企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求。
位于規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊內(nèi)的企業(yè)也有利好?！吨笇?dǎo)意見》明確，適當(dāng)優(yōu)化規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍，深化上海“一主、五城、多片區(qū)”的市域產(chǎn)業(yè)空間布局，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。支持企業(yè)按需確定用地規(guī)劃指標(biāo)。
面向招商引資，用地指標(biāo)應(yīng)保盡保
上海的發(fā)展既依賴于現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)，也渴求通過招商引資增添新的活力與增長(zhǎng)極。但在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，外來(lái)企業(yè)落戶上海的最大顧慮就是缺乏合適的空間載體，有時(shí)導(dǎo)致一些優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無(wú)奈錯(cuò)失。
針對(duì)招商引資痛點(diǎn)，《指導(dǎo)意見》提出多項(xiàng)創(chuàng)新舉措，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)“應(yīng)保盡保”，讓“好項(xiàng)目不缺土地、好產(chǎn)業(yè)不缺空間”。
首次提出，產(chǎn)業(yè)用地儲(chǔ)供一體化，加大產(chǎn)業(yè)用地需求、規(guī)劃、儲(chǔ)備和供應(yīng)的銜接，合理確定優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)用地儲(chǔ)備庫(kù)容。各區(qū)產(chǎn)業(yè)用地儲(chǔ)備庫(kù)容需滿足未來(lái)2年左右優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地。
“上海產(chǎn)業(yè)用地儲(chǔ)備庫(kù)容充足，但是相對(duì)分散，如有企業(yè)需要大規(guī)模用地，或?qū)ν恋匦螒B(tài)有要求，很難一下子找到適配的。我們需要儲(chǔ)備一批有一定規(guī)模的‘大衣料子’。”業(yè)內(nèi)人士說(shuō)，這兩年，吳淞創(chuàng)新城、楊浦濱江中北段已經(jīng)開始試點(diǎn)探索整體儲(chǔ)備。
首次提出，對(duì)位于同一產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心項(xiàng)目，涉及兩宗以上用地的，經(jīng)區(qū)產(chǎn)業(yè)部門認(rèn)定后，可組合供應(yīng)。
龍頭企業(yè)的產(chǎn)業(yè)吸引力非同小可。在青浦金澤鎮(zhèn)華為練秋湖研發(fā)中心周邊，已經(jīng)匯聚起一批相關(guān)企業(yè)。“在實(shí)際走訪中，我們發(fā)現(xiàn)不少鏈主和頭部企業(yè)希望拿地后，打造適合產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)空間，租賃給上下游企業(yè)，降低交易成本、增強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)。”工作人員說(shuō)。
首次明確，支持符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的用地企業(yè)的續(xù)期申請(qǐng)。即，已出讓工業(yè)用地使用權(quán)到期需續(xù)期時(shí)，經(jīng)評(píng)估符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，可依據(jù)國(guó)家和上海市規(guī)定，合理確定續(xù)期出讓年限，重新簽訂出讓合同，土地價(jià)款按上海市相關(guān)規(guī)定核定，并納入全生命周期管理。
《指導(dǎo)意見》還明確，要降低企業(yè)用地成本。如，支持企業(yè)選擇先租后讓、租讓結(jié)合、長(zhǎng)期租賃等用地方式。存量工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地經(jīng)批準(zhǔn)提高容積率或增加地下空間的，不增收土地價(jià)款。企業(yè)還可以分期支付土地價(jià)款，首期按不低于50%的比例繳納，剩余價(jià)款在合同生效之日起一年內(nèi)全部繳清且不計(jì)利息。
提高行政效率，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境
蛇年開工首日，上海出臺(tái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境8.0版方案，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)感受。企業(yè)辦理用地手續(xù)是否便捷，是衡量營(yíng)商環(huán)境好壞的關(guān)鍵指標(biāo)之一。
據(jù)產(chǎn)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，上海共有普通工業(yè)企業(yè)5萬(wàn)家，其中規(guī)上工業(yè)企業(yè)1萬(wàn)家，年均產(chǎn)值5億元以上企業(yè)約1000家?！吨笇?dǎo)意見》首次提出，將重點(diǎn)保障優(yōu)質(zhì)企業(yè)用地需求，一對(duì)一提供精準(zhǔn)服務(wù)。
繼續(xù)提升規(guī)劃資源全流程審批時(shí)效。加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目迅速落地，推廣“拿地即開工”，鼓勵(lì)“交地即交證”，完善“一證多驗(yàn)”，推行“竣工即交證”。同時(shí)提出，從設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)、風(fēng)格、功能等方面加強(qiáng)引導(dǎo)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)營(yíng)造、建筑功能管理和建設(shè)品質(zhì)提升。
2024年12月，上海正式啟動(dòng)量子城市建設(shè)?！吨笇?dǎo)意見》明確，結(jié)合量子城市的大模型架構(gòu)，加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)“一張底圖”和規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地“一張藍(lán)圖”建設(shè)，正在集中推進(jìn)“找地選樓”智能化場(chǎng)景應(yīng)用開發(fā)，提升時(shí)空智能大模型應(yīng)用水平。
控制用地成本，也離不開數(shù)字化技術(shù)。首次提出建立產(chǎn)業(yè)用地價(jià)格信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格以及產(chǎn)業(yè)用地收儲(chǔ)（收回）價(jià)格進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，降低工業(yè)企業(yè)用地成本，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力。
加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管，釋放產(chǎn)業(yè)用地價(jià)值
產(chǎn)業(yè)土地價(jià)格具有一定公益性，以鼓勵(lì)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！吨笇?dǎo)意見》提出強(qiáng)化事中事后協(xié)同監(jiān)管措施，讓企業(yè)合法規(guī)范用地，充分釋放產(chǎn)業(yè)用地價(jià)值。
如，優(yōu)化全生命周期監(jiān)管，特別是“未納管”存量項(xiàng)目全面“納管”。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地供后監(jiān)管，區(qū)規(guī)劃資源部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目開工、竣工認(rèn)定；區(qū)產(chǎn)業(yè)部門牽頭負(fù)責(zé)項(xiàng)目投產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)認(rèn)定。嚴(yán)禁企業(yè)違法違規(guī)違約改變產(chǎn)業(yè)用房用途。
企業(yè)拿地之后，若將土地轉(zhuǎn)讓給另一家企業(yè)，要如何繼續(xù)監(jiān)管？本輪《指導(dǎo)意見》明確，要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓管理，規(guī)范使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、物業(yè)租賃、抵押融資。
首次提出，搭建工業(yè)用地二級(jí)市場(chǎng)平臺(tái)，規(guī)范交易流程，原則上節(jié)余工業(yè)土地轉(zhuǎn)讓、成片開發(fā)轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地以及工業(yè)用地宗地上房地一體整體轉(zhuǎn)讓的，統(tǒng)一納入平臺(tái)管理。產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓的，有償使用合同、產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作協(xié)議載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。
規(guī)范涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓聯(lián)合監(jiān)管。產(chǎn)業(yè)用地受讓人的出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)和實(shí)際控制人發(fā)生改變的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)出讓人同意。各區(qū)政府應(yīng)建立土地、產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)監(jiān)管等部門關(guān)于涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。
從去年起，上海啟動(dòng)低效產(chǎn)業(yè)用地集中盤活處置，共有45平方公里土地被煥新，今年集中推進(jìn)30平方公里?！吨笇?dǎo)意見》提出，充分尊重市場(chǎng)力量，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地城市更新。未劃入城市更新單元和舊區(qū)改造范圍的工業(yè)用地“二轉(zhuǎn)二”項(xiàng)目，符合產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求，用地主體可根據(jù)詳細(xì)規(guī)劃，向區(qū)規(guī)劃資源部門提交零星更新申請(qǐng)，簡(jiǎn)化編制項(xiàng)目更新方案。
《指導(dǎo)意見》還明確，建立意見收集反饋和政策更新機(jī)制，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，動(dòng)態(tài)增補(bǔ)內(nèi)容或?qū)ο鄳?yīng)條款進(jìn)行修訂，確保時(shí)效性和適應(yīng)性。
