記者 吳丹璐

  上海是全國安裝電動汽車公共充電樁最多的城市之一，為了確保充電樁計費準(zhǔn)確，政府定期會對公共充電樁進(jìn)行抽樣檢查。那么，一臺公共充電樁“體檢”的費用是多少？在2023年年初的財政預(yù)算里，上海對每臺電動汽車充電樁計量檢定的價格在700元左右。這個價格在全國范圍來看并不算高，而在2023年進(jìn)行了一系列細(xì)分成本計算和流程協(xié)調(diào)后，檢定價格進(jìn)一步降低了約25%。

  這筆財政資金為什么能省下來？關(guān)鍵在于以成本控制理念為指導(dǎo)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高工作效率，從而確保財政預(yù)算更合理。而這種成本控制理念現(xiàn)在正指導(dǎo)上海市進(jìn)行財政成本預(yù)算績效管理改革。

  2023年，加強(qiáng)成本預(yù)算績效管理被列為上海市委、市政府重點工作。《上海市加強(qiáng)成本預(yù)算績效管理的實施方案》先后經(jīng)市政府常務(wù)會議、市委全面深化改革委員會會議審議，9月份由市政府辦公廳正式印發(fā)實施。這也是全國首個由省級政府層面印發(fā)實施的成本預(yù)算績效管理文件。

  該方案提出要加強(qiáng)頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新，強(qiáng)化成本效益分析，加強(qiáng)成本管控，力爭用三年左右時間建立“預(yù)算申請問成本、預(yù)算安排核成本、預(yù)算執(zhí)行控成本、預(yù)算完成評成本”的成本預(yù)算績效管理體系。

  隨之而來的是兩批試點項目：2023年，上海在公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、教育衛(wèi)生等重點領(lǐng)域分兩批開展試點項目76個，涉及12個市級部門和浦東、閔行、松江、奉賢、金山等5個區(qū)，未列入市級試點范圍的11個區(qū)也積極主動自行試點，形成了一套初步工作經(jīng)驗。

  根據(jù)規(guī)劃，2024年，成本預(yù)算績效管理將在全市范圍內(nèi)全面推開。這種財政管理工作機(jī)制上的流程重塑，將推動政府內(nèi)外發(fā)生更多、更深層的變化。

  什么是成本預(yù)算績效管理

  要解釋成本預(yù)算績效管理，首先需要理解什么是預(yù)算績效管理。預(yù)算績效管理，即將績效理念融入預(yù)算管理，在預(yù)算決策（事前）、預(yù)算執(zhí)行（事中）、決算（事后）等環(huán)節(jié)，引入績效評估、評價，使“花錢”和“辦事”之間形成強(qiáng)關(guān)聯(lián)。進(jìn)入本世紀(jì)之后，我國開始進(jìn)行預(yù)算績效管理改革探索。2018年，國家出臺了全面實施預(yù)算績效管理的意見，提出要建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，標(biāo)志著我國全面實施預(yù)算績效管理。

  2023年，在預(yù)算績效管理全面實施的基礎(chǔ)上，上海深入探索成本預(yù)算績效管理模式，是對原有預(yù)算績效管理體系的一次“守正創(chuàng)新”。

  以一句話高度概括成本預(yù)算績效管理就是“原來先有預(yù)算后有成本，現(xiàn)在先有成本后有預(yù)算”。

  上海市財政局副局長鄭長林對此深有體會：“績效評價我們做了很多年，但和預(yù)算編審還是沒有完全深度地融合在一起，怎么讓預(yù)算和績效強(qiáng)掛鉤一直是困擾我們的問題。”鄭長林介紹，過去績效評價的很多指標(biāo)是定性的，現(xiàn)在做了成本預(yù)算績效分析，會形成一系列成本的量化標(biāo)準(zhǔn)，把績效評價依據(jù)做實。

  以市級首批試點項目，市級醫(yī)院開辦費項目為例，過去醫(yī)院新建項目由院方按需申報開辦資產(chǎn)和預(yù)算明細(xì)，醫(yī)院、申康醫(yī)院發(fā)展中心、市財政局評審中心逐層評審，采用“一事一議”的方式保障財政資金落實，也就是“先有預(yù)算后有成本”。市級醫(yī)院開辦設(shè)備一定程度上存在配置標(biāo)準(zhǔn)性不強(qiáng)、預(yù)算審核依據(jù)不夠充分等不足，不利于引導(dǎo)醫(yī)院形成主動降本意識。

  經(jīng)過本次成本預(yù)算績效管理研究，市級醫(yī)院開辦費在事前形成了一套配置趨勢成本清單和成本定額標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算審核提供了依據(jù)，有利于促進(jìn)項目的標(biāo)準(zhǔn)化管理，實現(xiàn)“先有成本后有預(yù)算”。

  據(jù)了解，隨著國家級醫(yī)療中心和五個新城的建設(shè)，“十四五”期間，上海市級醫(yī)院建設(shè)投資仍將保持一定強(qiáng)度，醫(yī)院開辦費財政保障資金量需求較大。如果按新標(biāo)準(zhǔn)回溯測算，近年來經(jīng)市財政評審安排開辦經(jīng)費的14家市級醫(yī)院16個開辦費項目，降本幅度可達(dá)11.6%。

  中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授曹堂哲表示：“從我國目前各級政府全面實施預(yù)算績效管理的實踐來看，或多或少存在績效與預(yù)算‘兩張皮’的現(xiàn)象，所以亟須強(qiáng)化成本信息對預(yù)算的基礎(chǔ)性，甚至決定性作用。”

  “降本增效”降下來的是什么錢

  從成本預(yù)算績效管理的內(nèi)涵來看，“降本增效”是其首要關(guān)鍵詞。

  這有政府財政方面的考量。近年來，黨政機(jī)關(guān)一直在過緊日子，“三公”經(jīng)費、一般性公用經(jīng)費都持續(xù)壓縮，進(jìn)一步壓減的空間不大，但量大面廣的項目支出還有“緊”的空間、“壓”的余地。在2023年12月的全國財政工作會議上，財政部黨組書記、部長藍(lán)佛安指出：“既用好有限的增量資金，更要下大力氣盤活、調(diào)整存量。”探索成本預(yù)算績效管理就是為了精打細(xì)算，把能壓的成本壓下去，能省的錢省出來，集中財力辦大事，真正把錢花在刀刃上。

  在本次成本預(yù)算績效管理試點中，閔行區(qū)承擔(dān)了較多的區(qū)級項目。由于基層對成本預(yù)算績效管理還較為陌生，閔行區(qū)在30個試點項目上采取了財政牽頭引導(dǎo)、部門協(xié)同落實的機(jī)制，總結(jié)出許多“實戰(zhàn)”經(jīng)驗。

  閔行區(qū)財政局副局長曹晨介紹，以前財政在做績效評價的時候，更多側(cè)重聘請外部專家來評估預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，而成本績效不一樣，財政和預(yù)算單位需要做很多前期工作，包括打開項目賬目明細(xì)，測算合理成本。“從這個角度來說，我們降本壓的一定是不合理的超額預(yù)算、超額利潤，尤其是政府預(yù)算高于市場真實水平的情況。”

  曹晨表示，從已經(jīng)做過的項目來看，降本效果最好的就是一些壟斷行業(yè)。這類壟斷行業(yè)一般競爭參與者較少。“有些項目當(dāng)我們把成本打開，拿出真實價格以后，其實預(yù)算單位也會有所觸動。”對于物業(yè)管理、綠化養(yǎng)護(hù)等門檻較低，可以公開競爭招標(biāo)的行業(yè)項目，一般利潤較薄，財政也會根據(jù)實際情況進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)審核。其中引入外部力量，如第三方機(jī)構(gòu)等，進(jìn)行事前公眾評估，就是一個很重要的辦法。

  此次深化改革過程中，在市人大的指導(dǎo)支持下，市財政局和各試點部門全員動員、全員參與，創(chuàng)新實行“雙組長制”，由預(yù)算主管部門分管領(lǐng)導(dǎo)和市財政局各分管領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任成本預(yù)算績效分析項目推進(jìn)小組組長，明確工作要求和方向，深入推動試點工作，全程跟進(jìn)工作進(jìn)度。各試點區(qū)的區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)也多次召開專題會議，研究部署相關(guān)工作，推動試點任務(wù)落實落地。

  推動更多領(lǐng)域增效改革

  由于改革涉及成本壓縮，極易讓人產(chǎn)生對政府服務(wù)質(zhì)量下降的擔(dān)憂。上海的政府管理水平在很多方面處于全國前列，高標(biāo)準(zhǔn)一定意味著更高的成本，降本難度更大。但鄭長林表示，在此次成本預(yù)算績效管理試點過程中，服務(wù)質(zhì)量不能倒退，這是一條底線。

  降本，對應(yīng)的是增效。在市級醫(yī)院開辦費項目試點過程中，預(yù)算單位申康中心會同市財政局，通過創(chuàng)新設(shè)置“分項標(biāo)準(zhǔn)化定額標(biāo)準(zhǔn)+按需評審+總額控制”的財政支出標(biāo)準(zhǔn)模式，允許各市級醫(yī)院在標(biāo)準(zhǔn)化配置清單基礎(chǔ)上，結(jié)合自身學(xué)科特色提出開辦設(shè)備個性化配置需求，但由財政對保障總額進(jìn)行控制，使定額標(biāo)準(zhǔn)的簡潔性、個性需求的特色化和財政保障的效益性得以兼顧。

  申康中心副主任陸春贇告訴記者，市級醫(yī)院開辦費執(zhí)行時間一般長達(dá)3年左右，到正式投入使用時，有些醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)療技術(shù)可能已經(jīng)更新迭代，所以按原來的評審模式，醫(yī)院在最初報預(yù)算時，有一種資金越多越好、配置能高就高的沖動。采用新標(biāo)準(zhǔn)模式控制預(yù)算后，在定額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)醫(yī)院能發(fā)揮更多的自主權(quán)，有利于其結(jié)合實際需求，更加合理、科學(xué)、精準(zhǔn)地配置醫(yī)療設(shè)備。

  通過財政審核模式的創(chuàng)新，達(dá)成財政資金供方和市級醫(yī)院需方的雙贏，這是成本預(yù)算績效管理希望達(dá)到的效果。從這一點上來說，降本是壓力，也是增效的動力，成本預(yù)算績效管理將倒逼更多部門、領(lǐng)域向更深層改革。

  在另一項市級首批項目市屬公共污水處理系統(tǒng)運(yùn)營管理試點過程中，由于上海污水處理規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在國內(nèi)外城市中處于較高水平，高基礎(chǔ)給試點降本帶來不小難度。市水務(wù)局計財處副處長程英介紹，降本一定會增加污水處理系統(tǒng)的經(jīng)營壓力。為了把效率激發(fā)出來，上海市水務(wù)局一方面對現(xiàn)有的成本規(guī)制結(jié)算模式進(jìn)行了改革，另一方面鼓勵企業(yè)加強(qiáng)成本運(yùn)行監(jiān)控，使用新能源，如光伏發(fā)電等優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)；使用新技術(shù)，如智能曝氣、智能加藥等推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升運(yùn)營效率。

  最終，上海市水務(wù)局在項目報告中，除了提出降本增效的建議，還全面分析了全市污水、污泥處理能力，并對主城區(qū)污水系統(tǒng)布局提出了優(yōu)化建議。

  “用管理出效益，問改革要績效。”鄭長林介紹，前兩批試點項目很多都在結(jié)項報告中提到了改革思路和建議，這些優(yōu)化措施可能之前部門也沒注意到，這次被成本核算倒逼了出來，“從這個意義上來說，成本預(yù)算績效管理所覆蓋的范圍已經(jīng)不僅僅是財政系統(tǒng)。”