原標題：地方各級人大常委會加強規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)——努力實現(xiàn)“有件必備、有備必審、有錯必糾”(堅持和完善人民代表大會制度)
備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要制度。地方各級人大常委會的備案審查工作是其中重要組成部分。
2023年12月29日，全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定表決通過，其中明確規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當加強規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)，依法開展備案審查工作。
近年來，地方各級人大常委會備案審查工作取得哪些成效?如何進一步推動備案審查工作，努力實現(xiàn)“有件必備、有備必審、有錯必糾”?
4月1日，由全國人大常委會法工委主辦的備案審查工作座談會暨備案審查工作培訓(xùn)班舉行。會上，多地人大常委會負責(zé)人介紹了備案審查工作經(jīng)驗做法。
上下銜接，整體聯(lián)動
2023年的一天，一份“提醒函”被送到甘肅省某部門。
該部門此前負責(zé)起草的某地方性法規(guī)主要內(nèi)容與新修訂的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法密切相關(guān)。但該部門沒有及時審查其與上位法新內(nèi)容是否一致。
“以往，法律修改后，地方性法規(guī)相應(yīng)的清理工作往往不及時，一些與上位法不一致的規(guī)定仍會在一段時間內(nèi)存在。”甘肅省人大常委會法工委主任李高協(xié)介紹，甘肅探索建立地方性法規(guī)動態(tài)清理制度，專門制定辦法，規(guī)定法律、行政法規(guī)自公布之日起，相關(guān)地方性法規(guī)的起草或者實施部門(單位)應(yīng)當及時制定清理方案，啟動清理工作。
為確保地方性法規(guī)動態(tài)清理制度落地落實，甘肅省人大常委會還建立了動態(tài)清理提醒制度，由省人大常委會法工委確定專人負責(zé)，通過口頭提醒、書面函提醒等方式，督促相關(guān)部門(單位)及時開展清理工作。
本屆甘肅省人大常委會履職以來，對5件地方性法規(guī)進行了動態(tài)清理，發(fā)出書面提醒函2份。
除了強化地方性法規(guī)清理，各地人大常委會還積極與全國人大常委會有關(guān)備案審查工作機構(gòu)配合銜接，共同維護國家法制統(tǒng)一。
去年底，廣東省廣州市相關(guān)各區(qū)相繼發(fā)布公告，將全域禁止燃放煙花爆竹，修改為劃定禁止燃放區(qū)域和限制燃放區(qū)域，實現(xiàn)分級分類管理。
這一政策的轉(zhuǎn)變，來自廣州市人大常委會備案審查工作對國家法制統(tǒng)一的維護和全國人大常委會相關(guān)精神的落實。
此前，廣州市人大常委會組織召開聯(lián)合審查會議，對全市有關(guān)煙花爆竹燃放管理的規(guī)范性文件開展專門、集中審查。審查認為，有三個區(qū)實行“一刀切”全域“禁放”，雖然有利于安全和環(huán)境保護，但不符合行政法規(guī)和地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，也不符合行政管理手段和措施與目的相匹配、相符合的比例原則。于是，廣州市人大常委會及時將審查意見移送三個區(qū)的人大常委會。
去年12月，全國人大常委會法工委“全面禁止銷售、燃放煙花爆竹與上位法不一致”的備案審查案例公布后，廣州市人大常委會隨即進一步要求相關(guān)各區(qū)盡快修改“一刀切”禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定。很快，廣州各區(qū)“一禁了之”的情況得到改變。
延伸觸角，覆蓋基層
基層備案審查工作一直是備案審查工作的難點痛點。為此，地方各級人大常委會積極探索。
2023年9月，浙江省湖州市某鄉(xiāng)人大對該鄉(xiāng)政府制定的農(nóng)村住房建設(shè)審批及管理辦法進行審查，發(fā)現(xiàn)“該村有違章建房未處理到位的不收該村建房申請”的規(guī)定限制了守法村民的建房權(quán)利，與上位法相抵觸，遂與鄉(xiāng)政府進行了溝通。隨后，鄉(xiāng)政府對該辦法進行修改。
“作為基層治理的‘神經(jīng)末梢’，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道承擔(dān)社區(qū)治理、環(huán)境整治等涉及人民群眾切身利益的具體工作，并且越是基層的文件，規(guī)定越具體，適用越頻繁，影響也越直接?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯嚓P(guān)負責(zé)人說。
2023年，浙江部署開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作，實現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)四級規(guī)范性文件備案審查全覆蓋。
“生計漁船由誰來管理?”“怎樣管既能滿足漁民的生產(chǎn)生活需要，又能保證漁民漁船的海上安全?”浙江省舟山市嵊泗縣菜園鎮(zhèn)規(guī)范性文件備案審查會議上，人大代表、群眾、鎮(zhèn)政府有關(guān)負責(zé)人、律師各方對某文件相關(guān)問題展開集中討論研究。
“浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大創(chuàng)造性地把備案審查工作同代表工作、基層立法聯(lián)系點工作等結(jié)合起來，努力通過各種渠道和形式傾聽群眾意見，破解了工作難題，使備案審查工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道‘立起來’?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯üの壯惨晢T、備案審查處處長劉永華說。
在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作建設(shè)的同時，許多地方市縣人大常委會也在不斷提升審查能力。
“縣政府制定的規(guī)范性文件中，有設(shè)定行政處罰的內(nèi)容，這與行政處罰法相關(guān)條款相違背……”
這天，在甘肅省某市，甘肅省人大常委會法工委正與該市及相關(guān)縣區(qū)人大常委會負責(zé)人座談，就一些規(guī)范性文件的審查提出指導(dǎo)意見。
“市縣人大常委會開展備案審查，普遍面臨缺機構(gòu)、缺人員、缺經(jīng)驗的問題?！崩罡邊f(xié)說，甘肅省人大常委會借助“巡回法庭”理念，帶上專家團隊，分片區(qū)進行“集體會診”，一起看看規(guī)范性文件有什么問題，特別是市縣吃不準的問題，一起研究診斷，通過上下聯(lián)動的方式，共同破解基層備案審查難題。
去年以來，甘肅省人大常委會對32個縣市區(qū)的103件規(guī)范性文件進行巡回指導(dǎo)審查，提出45條指導(dǎo)意見。
廣納民意，數(shù)字賦能
努力使備案審查制度和工作成為踐行全過程人民民主重大理念的具體形式和制度載體，一直是備案審查工作的應(yīng)有之義。
此前，有群眾向河南省濮陽市人大常委會反映，燃氣公司依據(jù)市政府相關(guān)意見，強制要求居民住宅由其指定公司超出市場價格安裝改造不銹鋼波紋軟管、自閉閥、報警器等燃氣設(shè)施。群眾認為上述意見違背相關(guān)法律，侵犯公民合法權(quán)益，于是向濮陽市人大常委會提出審查建議。
對此，濮陽市人大常委會專門召開規(guī)范性文件備案審查“聽證會”。
聽證會上，由該意見起草單位某局就文件制定情況、主要內(nèi)容、有關(guān)依據(jù)、實際執(zhí)行情況等作出介紹。再由群眾代表提出審查理由。其后，市司法局、律師代表、人大常委會組成人員和人大代表就意見出臺的必要性、合法性、適當性，以及執(zhí)行中有關(guān)問題發(fā)表意見建議。
在總結(jié)各方意見基礎(chǔ)上，濮陽市人大常委會法工委現(xiàn)場提出審查意見，建議制定單位予以糾正。參加聽證會的有關(guān)部門負責(zé)人當場表態(tài)，將迅速采取整改措施。
“法規(guī)”“規(guī)章”“行政規(guī)范性文件”……點開“重慶市法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫”，各類規(guī)范性文件可以一鍵查詢。
在網(wǎng)頁一側(cè)，還有“提出審查建議”按鈕，點擊進入，就可直接填寫“建議審查的規(guī)范性文件名稱”“提起審查建議的事項”等，數(shù)據(jù)庫與備案審查實現(xiàn)了功能集成。
推動備案審查數(shù)字化建設(shè)，是加強備案審查能力建設(shè)的重要抓手。而省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)，則是其中的重要內(nèi)容。
全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任嚴冬峰介紹，一方面，各級規(guī)范性文件納入數(shù)據(jù)庫，可以實現(xiàn)社會公眾對規(guī)范性文件的監(jiān)督，有的放矢提出審查建議。同時，這也倒逼制定機關(guān)更加重視文件制發(fā)管理，從源頭提高規(guī)范性文件質(zhì)量。另一方面，在規(guī)范性文件入庫的過程中，各制定機關(guān)可以先行開展自行清理，及時處置與上位法不一致的文件。
截至今年3月15日，31個省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫全部建成并上線使用。目前，數(shù)據(jù)庫已收錄地方性法規(guī)、規(guī)章和其他各級各類規(guī)范性文件超過35萬件，入庫文件覆蓋省市縣鄉(xiāng)四級，數(shù)據(jù)持續(xù)動態(tài)更新中。
