原標(biāo)題：南京城市迎來第五輪規(guī)劃：擁江發(fā)展，借助外腦為未來藍(lán)圖獻(xiàn)策
從明城墻內(nèi)，到秦淮河以西，再到跨過揚(yáng)子江……和所有古老的大都市一樣，南京2500多年的建城史，大多數(shù)時(shí)候是一部城市不斷向外擴(kuò)張的歷史。
如今的南京，在跨越河西、跨越江北后，已歷經(jīng)4輪城市規(guī)劃，迎來了“揚(yáng)子江時(shí)代”的擁江發(fā)展。
2017年，南京市啟動(dòng)了第五輪城市規(guī)劃，預(yù)計(jì)用1年的時(shí)間為這座古老而驕傲的城市未來二十年謀劃藍(lán)圖。
澎湃新聞(www.thepaper.cn)注意到，與過去許多城市規(guī)劃是自上而下、由政府部門主導(dǎo)制定不同，《南京城市總體規(guī)劃(2018-2035)》強(qiáng)調(diào)公眾參與，通過開展百余次專題調(diào)研，向企業(yè)與市民了解需求，草案耗時(shí)一年后終于出爐。
12月14日，南京市召開“南京2035城市發(fā)展國際會(huì)議”，希望在此草案的基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)城市規(guī)劃領(lǐng)域最頂尖的外腦為南京未來的發(fā)展藍(lán)圖建言獻(xiàn)策。
“南京正處在一個(gè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。新一輪規(guī)劃非常重要。”中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長石楠對(duì)澎湃新聞評(píng)價(jià)說，如何平衡發(fā)展與民生，表現(xiàn)出城市的包容，并守好生態(tài)和公共財(cái)政的底線，這些是城市規(guī)劃的核心要義所在。
“關(guān)鍵時(shí)期的新一輪規(guī)劃”
據(jù)南京市規(guī)劃局局長葉斌介紹，南京的現(xiàn)代城市規(guī)劃歷史，大致分為5個(gè)階段。
第一階段的民國時(shí)期，基本奠定了現(xiàn)今南京老城的格局。
1927年，孫中山之子孫科牽頭，美國建筑師茂飛為工程顧問，編制了《首都計(jì)劃》，希望“全部計(jì)劃皆為百年而設(shè)，非供一時(shí)之用”。
這段大規(guī)模的規(guī)劃建設(shè)時(shí)期，后來被稱為“黃金十年”，為南京城打下了“大都市”的基礎(chǔ)——既借鑒了西方城市發(fā)展規(guī)劃的理念，同時(shí)也保留了明城墻等南京城固有的“建筑遺產(chǎn)”。
此后，從1981年開始，南京城歷經(jīng)了4次總體規(guī)劃，都朝著“都市外圈層”發(fā)展，遵循著“外圍新城擴(kuò)張”的理念一步步拉開框架。
進(jìn)入21世紀(jì)后的兩輪規(guī)劃，南京先后提出要“跨越河西”，“跨越江北”，即在將秦淮外河及揚(yáng)子江納入城建：在秦淮河外建立河西新城，跨越長江天塹繼續(xù)向北發(fā)展江北新城。
這一階段，隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入下半場——常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的近18%上升到2014年的近55%，城鎮(zhèn)化結(jié)出成果的同時(shí)，各種“城市病”也不斷出現(xiàn)。過去主要依靠“拉開框架”式的城鎮(zhèn)化，被認(rèn)為走到了轉(zhuǎn)型發(fā)展的節(jié)點(diǎn)，需要由粗放式發(fā)展向精細(xì)化發(fā)展邁進(jìn)。
2015年，中央層面時(shí)隔37年后召開了最高規(guī)格的城市會(huì)議——中央城市工作會(huì)議，此后，新一輪城市發(fā)展與規(guī)劃的關(guān)鍵詞成為轉(zhuǎn)型、升級(jí)、綠色、共享、包容、宜居等等。
2017年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到82%的南京，也啟動(dòng)了新一輪規(guī)劃。當(dāng)時(shí)，新上任的江蘇省委常委、南京市委書記張敬華給南京的發(fā)展定調(diào)“創(chuàng)新名城 美麗古都”。
新一輪《2018-2035總體規(guī)劃》歷時(shí)一年，經(jīng)過百余次調(diào)研研究后出爐，“擁江發(fā)展”與“南北田園，中部都市(江南主城、江北新主城)、城鄉(xiāng)融合”一道，成為新的空間格局的表述。
南京市規(guī)劃局局長葉斌形象地形容為，從明城墻，走向秦淮河，走向揚(yáng)子江。
對(duì)于南京的這次規(guī)劃，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長兼秘書長石楠給予了肯定的評(píng)價(jià)。
他認(rèn)為，南京正處在一個(gè)發(fā)展的關(guān)鍵檔口，過去南京較多是作為一個(gè)省會(huì)城市、工業(yè)城市，有著2500年的歷史，但現(xiàn)在從國家層面來講，轉(zhuǎn)型發(fā)展要靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，以傳統(tǒng)制造見長的南京也必須要下定決心轉(zhuǎn)型升級(jí)。“因此，這一輪規(guī)劃對(duì)未來十年甚至更長時(shí)期的南京發(fā)展相當(dāng)關(guān)鍵。”石楠向澎湃新聞?dòng)浾弑硎尽?/p>
與從前大多數(shù)城市的規(guī)劃是自上而下，由某幾個(gè)政府部門主導(dǎo)編制不同，這次南京規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“公眾參與“與”外腦咨詢“。
“這就體現(xiàn)了一座城市的包容性。”石楠特別提到，征求民眾的意見，是做規(guī)劃最基本的東西。但這種角色的轉(zhuǎn)變，意味著讓老百姓關(guān)心這座城市，有種歸屬感，政府在規(guī)劃時(shí)也會(huì)更容易取得理解。
如何讓城市更“包容”
一座城市最重要的價(jià)值觀是什么?多位專家的共同答案是“包容”。
這也是聯(lián)合國現(xiàn)在在全世界推動(dòng)的重要都市價(jià)值觀，聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》強(qiáng)調(diào)，到2030年，在各國加強(qiáng)包容性的可持續(xù)城鎮(zhèn)化，提高民眾參與能力，增強(qiáng)全面的可持續(xù)住區(qū)規(guī)劃與管理。
“包容不僅是指文化上的包容，更重要的是制度上的包容。”石楠認(rèn)為，城市規(guī)劃重點(diǎn)在于提供公共產(chǎn)品。
一方面，南京作為當(dāng)代中國科教“第三城”，擁有眾多雙一流大學(xué)和學(xué)科、大學(xué)生數(shù)，智力資源與科研成果豐富，但長期面臨有效轉(zhuǎn)化不足的問題，南京需要包容性的制度環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)創(chuàng)新。
比如，建立并完善技術(shù)股權(quán)制度，專利產(chǎn)權(quán)制度，“要尊重科學(xué)研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不穩(wěn)定性等特點(diǎn)，允許科學(xué)家自由暢想、大膽假設(shè)，認(rèn)真求證”，呵護(hù)科技工作者的創(chuàng)新積極性。
包容性的制度環(huán)境，意味著對(duì)新興產(chǎn)業(yè)實(shí)行包容審慎監(jiān)管，凡不觸及安全底線、不損害公眾利益的新業(yè)態(tài)、新模式，采取鼓勵(lì)和支持的態(tài)度。同時(shí)通過先行先試，多做試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)。
中國科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授柳卸林就特別提到，南京的國際對(duì)標(biāo)城市——波士頓，就通過引進(jìn)智慧汽車試點(diǎn)，“希望在該領(lǐng)域的立法和執(zhí)法上先行一步，未來吸引相關(guān)行業(yè)的加入。”
另一方面，石楠認(rèn)為，制度的包容性也應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)中小企業(yè)和底層草根的關(guān)注，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的包容性。
“南京有五分之一的外來人口，不知道哪天就會(huì)出來一個(gè)馬云、任正非?怎么讓這五分之一的人口留下來，安心做事情、創(chuàng)業(yè)，怎么能調(diào)動(dòng)‘草根創(chuàng)業(yè)’的積極性，這是南京需要在制度上有所創(chuàng)新，有所包容的地方。”
石楠說，意大利、德國等國的經(jīng)驗(yàn)說明，很多時(shí)候創(chuàng)新不是靠大企業(yè)，而是靠大量的中小企業(yè)、家族企業(yè)提供活力。
這其中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的很大一部分公共服務(wù)是，對(duì)民眾進(jìn)行再教育、技能培訓(xùn)以及知識(shí)轉(zhuǎn)化，跨越數(shù)字鴻溝。“對(duì)于一座城市來講，轉(zhuǎn)型最難的并不是選擇一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)，而是人員素質(zhì)的提高能不能適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)?”
長期研究硅谷發(fā)展的華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)院院長、教授，上海市美國創(chuàng)新與發(fā)展研究中心主任杜德斌教授曾向澎湃新聞?dòng)浾弑硎?，深圳這些年的繁榮正是取決于其包容的制度和文化，“有句口號(hào)是，來了就是深圳人，它不管什么本地人外地人，它是高度開放的，不是單向國外開放，還有對(duì)各階層開放。”
在他看來，創(chuàng)新是從草根做起的，大企業(yè)也是從小微企業(yè)開始培養(yǎng)的。正是這種體制方面的優(yōu)越性，使得深圳可以從全國冒出。
“事實(shí)上，我們對(duì)聯(lián)合國確立的一些目標(biāo)完成度很高，但現(xiàn)在的問題是要轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，城市不再只是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的地方，而是人們生活的家園。”石楠說。
東南大學(xué)國際化示范學(xué)院教授夏鑄九也同樣在會(huì)議上指出，包容性城市的價(jià)值是營造有歸屬感的城市，“我們的城市要有能留得下多樣化的市民”，包括全世界都爭取移民的高素質(zhì)的科技與文化人才，年輕的在南京剛畢業(yè)的未來是千里馬般的學(xué)生，以及草根的民眾。
城市規(guī)劃具有底線功能，南京在這一輪規(guī)劃中所確立的一大底線就是，確保居民基本生活公共服務(wù)的均等化。南京市規(guī)劃局局長葉斌向澎湃新聞介紹，這一底線既包括人均綠地、郊野公園、城市公園、400平米左右的小游園等場所的提供，“讓大家有地方街頭散個(gè)步、跳個(gè)舞。”
同時(shí)也要確保，讓社區(qū)的服務(wù)到位，一類是街政類的管理服務(wù)，社區(qū)、街道辦事處，警察局的治安管理，“這些管理用房要先保證，歷史上我們城市發(fā)展水平低，這些管理用房我們有時(shí)很難保證，造成了管理機(jī)構(gòu)自己也違章”;另一類是，興趣班、閱覽室、黨的活動(dòng)室要保障，還要保證一定的均等化，“不能你家到這里要2公里，我家過來就兩百米，我們保證十分鐘服務(wù)圈最多800米，5分鐘服務(wù)圈基本上是400米。”
“區(qū)域協(xié)作應(yīng)以產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)”
“全球城市”概念的提出者、美國哥倫比亞大學(xué)社會(huì)學(xué)系終身教授薩斯基亞·薩森專程參加了此次南京2035規(guī)劃的國際咨詢會(huì)。
她認(rèn)為，現(xiàn)在城市的最大挑戰(zhàn)并不是城市與城市之間的競爭，而是如何認(rèn)識(shí)和理解自身，以城市之間的專業(yè)分工。
美國伊利諾伊大學(xué)規(guī)劃系終身教授張庭偉進(jìn)一步談到了長三角區(qū)域協(xié)作問題。明確的分工是區(qū)域協(xié)作的重要前提。
張庭偉認(rèn)為，全球化帶來的競爭及合作表現(xiàn)在國家層面，實(shí)質(zhì)是城市·區(qū)域?qū)用娴母偁幖昂献?，各國都在通過整合關(guān)鍵區(qū)域以增強(qiáng)實(shí)力。長三角一體化作為國家戰(zhàn)略，有發(fā)展世界級(jí)城市群的國際考量。
但是，區(qū)域協(xié)作的現(xiàn)實(shí)問題是，多個(gè)區(qū)域，多個(gè)政府，發(fā)展水平有差距，加入?yún)^(qū)域協(xié)作的自身利益的考量不同，協(xié)調(diào)不易。
張庭偉認(rèn)為，城市空間分為經(jīng)濟(jì)空間和生活空間，從長三角區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)散情況來看，這里的經(jīng)濟(jì)空間比較平衡，企業(yè)發(fā)育良好。因此，對(duì)于區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，應(yīng)按照市場規(guī)則，由企業(yè)牽頭。
“按照產(chǎn)業(yè)鏈來尋求區(qū)域合作，企業(yè)有內(nèi)生的需求，政府只要順?biāo)浦劬秃谩?rdquo;他以美國中西部地區(qū)為例，汽車產(chǎn)業(yè)鏈連接了美國中西部地區(qū)的制造業(yè)城市，城市之間建立了產(chǎn)業(yè)協(xié)作網(wǎng)，底特律、芝加哥是中心城市，做汽車零部件，州內(nèi)中小城市也有裝配大廠，客觀上這使得美國中西部地區(qū)跨州關(guān)聯(lián)起來，而這并不是政府的決策。
他建議，支持區(qū)域發(fā)展，南京的第一步是要做研究，“不僅企業(yè)需求要了解，產(chǎn)業(yè)鏈上下游在哪兒，政府同樣也需要知道，并加以整理，推動(dòng)企業(yè)為主按照產(chǎn)業(yè)鏈建立協(xié)作，比如在尋求跨區(qū)域協(xié)作時(shí)幫助移開政策障礙等等。”
而政府活動(dòng)，則應(yīng)該集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，力求“基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)”。
(澎湃新聞?dòng)浾?陳卓)
