基層治理是國家治理的基石，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。隨著經濟社會快速發(fā)展，基層社會治理中的利益關系復雜多變，治理的艱巨性愈加凸顯。
習近平總書記強調，“十四五”時期，要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫。十九屆中央紀委六次全會要求，“堅持不懈整治群眾身邊腐敗和不正之風”“加強對鄉(xiāng)村振興重點項目推進情況監(jiān)督檢查”。
不斷完善民生領域損害群眾利益問題治理機制，指導開展村(社區(qū))集體“三資”提級監(jiān)督試點，各級紀檢監(jiān)察機關把基層監(jiān)督工作作為重中之重，堅持責任下壓、重心下沉、力量下移，完善基層監(jiān)督制度機制，整合基層監(jiān)督力量，發(fā)揮人民群眾監(jiān)督主體作用，有效融入基層治理，全面提升基層監(jiān)督整體質效。
“街道紀工委辦了幾年的案子，專案組幾個月就查清了，提級監(jiān)督的優(yōu)勢立竿見影!”
2021年9月，福建省三明市永安市槐南鎮(zhèn)紀委收到轄區(qū)內某村黨支部原書記林某違規(guī)向村聘用干部羅某發(fā)放補貼的舉報。問題線索指向明確，可查性強?？紤]到林某任村干部多年，在村鎮(zhèn)熟人多，且該村村情復雜，槐南鎮(zhèn)紀委隨即向永安市紀委監(jiān)委提請?zhí)峒壥芾怼?/p>
經研判，永安市紀委監(jiān)委啟動“片區(qū)核+提級督+交叉查”協(xié)作機制，指定第二片區(qū)抽調業(yè)務骨干組成核查組開展調查，變“單兵作戰(zhàn)”為“集中會戰(zhàn)”，實現(xiàn)監(jiān)督力量有效整合。專案組協(xié)同攻堅，迅速查清了林某的違紀問題。
經查，2016年至2020年，林某與時任村主任商量，通過讓村民羅某虛掛文書職務，違規(guī)向其發(fā)放誤工補貼18000元；2017年至2019年，林某虛增羅某誤工天數(shù)，違規(guī)向其發(fā)放補貼6000元。2021年11月，林某被給予黨內嚴重警告處分。
在一些地方，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委遇到涉及集體“三資”的重點疑難信訪，以及核查難度大的問題線索時，通過提級監(jiān)督改變“單兵作戰(zhàn)”局面，有效解決了實踐中出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委人員不足、熟人監(jiān)督難等問題。
在河南省鄭州市管城回族區(qū)東大街街道東大街村，自2015年起，就有群眾舉報時任村主任崔振州侵吞集體資產、集體賬目混亂問題。由于舉報問題線索模糊，加上街道紀工委力量薄弱，該線索遲遲未被查清，相關舉報不斷。
2019年起，管城回族區(qū)開始探索提級監(jiān)督。針對信訪反映的崔振州有關情況，區(qū)紀委監(jiān)委決定實施提級監(jiān)督。當年3月，專案組對崔振州案開展調查。很快，案件真相浮出水面。
經盤點資產查看賬目，專案組發(fā)現(xiàn)有一棟村集體辦公樓，系崔振州同商戶簽訂租賃協(xié)議并收取租金。專案組調取商戶個人銀行流水發(fā)現(xiàn)，商戶每年在給東大街集體賬戶繳納租金前后，都會有另一筆固定大額資金轉賬，收款人正是崔振州。專案組隨后找到該商戶，商戶見辦案人員是“生面孔”，這才道出原委。原來，崔振州在簽訂租賃協(xié)議時，違規(guī)和租戶簽訂“陰陽合同”：“明面合同”約定該辦公樓每年租金300萬元，由租戶定期打入東大街集體賬戶；“陰面合同”約定租金每年510萬元，租戶將剩余210萬元租金打入崔振州個人賬戶。經查，崔振州累計侵吞村集體資金570余萬元。崔振州被判處有期徒刑五年，贓款全部追回。
該案件之所以一度久拖未決，一方面因為街道紀工委人員少、力量弱、辦案經驗不足；另一方面就是街道紀檢干部和村干部“低頭不見抬頭見”，難免受到說情風、關系網干擾，給辦理案件帶來一定困難。
“街道紀工委辦了幾年的案子，專案組幾個月就查清了，提級監(jiān)督的優(yōu)勢立竿見影!”專案組人員說。
一些村社“想管的管不到、能管的管不了”，實施提級監(jiān)督有助于推動基層監(jiān)督從有形覆蓋向有效覆蓋轉變
黨的村社基層組織，是黨在基層全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，也是村社各種組織和各項工作的領導核心。保障黨中央重大決策部署落地見效，既需要抓好職能部門、直屬機關“最初一公里”的工作，也需要基層黨組織完成“最后一公里”的任務。
從近年來信訪舉報、監(jiān)督執(zhí)紀、審查調查情況看，群眾身邊腐敗和作風問題易發(fā)多發(fā)。2021年1月至11月，全國共查處群眾身邊腐敗和作風問題13萬余個，批評教育幫助和處理19萬余人，給予黨紀政務處分12萬余人。
目前，在整治群眾身邊腐敗和作風問題上，一些基層村社面臨力量不足、資源缺乏等困境，常常是“想管的管不到、能管的管不了”。
從村級自身看，內部管理無序、制度約束無效、鄉(xiāng)村治理無力等問題不同程度存在。三明市紀委監(jiān)委有關負責人稱，有的村位置偏遠、外出人口多，存在“三資”底子不清、賬目不全、管理不規(guī)范、收支把關不嚴、集體資源資產流失等問題；有的村干部紀律規(guī)矩意識淡薄，工作方式方法簡單，漠視“四議兩公開”等民主決策制度，執(zhí)行制度做選擇搞變通；有的村人口基數(shù)大、流動人口多，村級事務繁雜，鄉(xiāng)村治理長期沿用粗放模式，工作隨意性大，信息化監(jiān)管水平不高，村民參與權、監(jiān)督權得不到保障；有的村資源富集、經濟發(fā)達，基層干部侵占“三資”、公款吃喝等問題時有發(fā)生。
從外部監(jiān)督看，上級監(jiān)督偏少、同級監(jiān)督偏軟、群眾監(jiān)督偏難等問題不同程度存在。三明市紀委監(jiān)委有關負責人稱，受時空限制，上級黨組織對村干部監(jiān)督方式較為單一，聽匯報、看現(xiàn)場難以準確掌握其行使權力情況，監(jiān)督作用發(fā)揮不夠；相關職能部門在推進工作中缺乏監(jiān)督檢查主動性，對村級組織如何開展工作、出了哪些問題跟進了解不夠，存在重投訴舉報輕監(jiān)督檢查、重目標控制輕普遍治理、重短期效果輕長效機制現(xiàn)象，監(jiān)管職責履行不夠到位。
村級監(jiān)督體制機制建設不夠完善。村級監(jiān)督組織成員來自村社內部，存在不敢不愿不想不會監(jiān)督現(xiàn)象。村級監(jiān)督力量薄弱，發(fā)現(xiàn)處置問題能力有限，個別基層黨委主體責任、紀委監(jiān)督專責落實不到位，監(jiān)督合力不足，監(jiān)督方式手段落后，預防和查處基層干部違紀違法力度偏軟、能力偏弱。個別地區(qū)，群眾主動參與村務管理、民主監(jiān)督意愿不強，對國家政策、法律法規(guī)了解掌握不夠，行使監(jiān)督權利有難度。
北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為，針對村級權力監(jiān)督“遠、弱、難”問題，積極探索開展村級提級監(jiān)督試點，有助于將監(jiān)督執(zhí)紀觸角延伸至最基層，推動基層監(jiān)督從有形覆蓋向有效覆蓋轉變，破解村級監(jiān)督難題，提升基層監(jiān)督能力和治理效能。
通過日常監(jiān)督提級、專項監(jiān)督提級、線索處置提級，抓住關鍵要害，精準靶向施策，破解村集體“三資”管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位問題
建立上下聯(lián)動、左右銜接監(jiān)督網絡，解決“誰來監(jiān)督”問題。各地整合監(jiān)督力量、共享信息資源，通過專項監(jiān)督、巡鄉(xiāng)帶村、交叉互查等方式“多管齊下”，做實做細末梢監(jiān)督。三明市永安市建立協(xié)作片區(qū)，對協(xié)作片區(qū)內疑難復雜問題，統(tǒng)一由市紀委監(jiān)委提級辦理；浙江省杭州市臨平區(qū)紀委監(jiān)委實行“全員組團、監(jiān)督下沉”，委機關各室、派駐紀檢監(jiān)察組、區(qū)委巡察小組共計18個室與6個村12個社區(qū)結對，推進“干部組團下基層、化解矛盾于萌芽、收集信息在一線、解決問題在現(xiàn)場”。
聚焦工作重點，增強提級監(jiān)督針對性實效性，解決“監(jiān)督什么”問題。河南省紀委監(jiān)委明確提級監(jiān)督聚焦“人、權、事”三個重點，緊盯基層政策執(zhí)行、惠民資金分配、村級“三資”管理等重點人群；緊盯依法履職、秉公用權，貫徹執(zhí)行黨和國家方針政策、落實村級“三重一大”集體事項決策等情況；緊盯“三資”管理中出現(xiàn)的監(jiān)管缺位、流失貶值、貪污侵占等問題，篩選集體資產和債權債務規(guī)模較大、群眾反映集中的縣市區(qū)作為試點開展提級監(jiān)督。平頂山市紀委監(jiān)委指導郟縣紀委監(jiān)委針對村級集體資產家底不清、權屬不明、流失嚴重等突出問題，以開展村組集體資產“清查清欠”專項治理為突破口，規(guī)范“三資”管理。
落實“三個提級”，打通提級監(jiān)督痛點堵點，解決“怎么監(jiān)督”問題。河南省紀委監(jiān)委做實日常監(jiān)督提級，督促各試點縣級紀委監(jiān)委綜合運用走訪調研、座談交流、查閱賬目等方式，了解村級重大事項討論決策過程，及時防范問題糾正偏差，把基層的問題解決在基層；做細專項監(jiān)督提級，堅持邊監(jiān)督邊規(guī)范，定期會同相關部門圍繞“三資”管理開展交叉互查、專項巡察，針對薄弱環(huán)節(jié)適時下發(fā)紀檢監(jiān)察建議，推動查糾問題、改革治理貫通協(xié)同；做好線索處置提級，建立信訪舉報“直通車”，充分發(fā)揮群眾和媒體監(jiān)督作用，對反映強烈的突出問題由縣級紀委監(jiān)委直查快辦、雙向反饋，努力做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。漯河市紀委監(jiān)委指導縣區(qū)采取“巡察+審計+財政”聯(lián)動形式，靈活運用“重點查”“機動查”等方式直插到村，嚴查村級財務“賬外賬”、細查扶貧項目“重點賬”、詳查涉及群眾利益“民生賬”，督促縣鄉(xiāng)村三級一體抓好整改落實，全面提升“三資”管理水平。
以提級監(jiān)督為契機精準系統(tǒng)施治，發(fā)揮標本兼治綜合效應
2020年5月，安徽省巢湖市委第三巡察組對夏閣鎮(zhèn)巡察時，發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)元通村黨總支書記、村委會主任涉嫌套取工程款挪作他用。隨后，中央第五巡視組在安徽巡視期間又向巢湖市移交了相關問題線索?？紤]到問題線索較為復雜、群眾反映強烈，經問題線索排查會集體研究，巢湖市紀委監(jiān)委決定對該線索進行提級辦理，明確一名市紀委常委包案負責，由市紀委監(jiān)委第一紀檢監(jiān)察室直查直辦。2021年9月，該村黨總支書記、村委會主任被開除黨籍，并移送司法。
巢湖市紀委監(jiān)委還探索建立提級監(jiān)督聯(lián)席會議機制，會同市財政、審計、農業(yè)農村等部門，定期對普遍共性問題開展分析研判，健全完善基層損害群眾利益問題治理機制，推動監(jiān)督質效提升?！耙蕴峒壉O(jiān)督為契機，促進各類監(jiān)督貫通融合，形成上下聯(lián)動的監(jiān)督格局，進一步撬動了基層監(jiān)督合力。”巢湖市委常委，市紀委書記、監(jiān)委主任何軍說。
“提級監(jiān)督不是越過鎮(zhèn)街黨(工)委和紀(工)委的監(jiān)督，而是區(qū)縣一級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級聯(lián)動的合力監(jiān)督。”莊德水認為，在提級監(jiān)督試點工作中，各試點鎮(zhèn)街黨(工)委要落實主體責任、發(fā)揮頭雁作用，統(tǒng)籌抓好試點村社“三資”管理、日常監(jiān)督檢查及村“兩委”主要負責人離任審計發(fā)現(xiàn)問題整改等工作；各鎮(zhèn)街紀(工)委也要發(fā)揮“貼身”監(jiān)督、“前哨”監(jiān)督優(yōu)勢，將提級監(jiān)督融入日常。
針對提級監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的突出問題，紀檢監(jiān)察機關及時督促跟進調研分析、監(jiān)督檢查、專項治理和制度建設四項措施，發(fā)揮綜合治理效應，實現(xiàn)“懲、治、防”一體推進，確保村(社區(qū))持續(xù)健康發(fā)展，讓群眾獲得感成色更足、幸福感更可持續(xù)、安全感更有保障。
“本以為自己操作隱蔽就可以繞過監(jiān)督，沒想到還是被查出來了……”浙江省麗水市遂昌縣大柘鎮(zhèn)車前村黨支部原書記范建武，因違規(guī)承攬本村工程受到黨內警告處分。從發(fā)現(xiàn)問題線索到基本查清事實，縣紀委監(jiān)委僅用時2天。案發(fā)后，縣紀委監(jiān)委探索村(社區(qū))“一肩挑”干部提級監(jiān)督工作機制，制定村級小微權力清單，明確有關事項辦理程序和權限，編制權力運行流程圖，確保村(社區(qū))“一肩挑”干部“按圖辦事”。
不久前，河南省中牟縣青年路街道西街村原黨委書記陳松林因伙同他人侵吞公款、濫用職權致使國家利益遭受重大損失，被開除黨籍并移送檢察機關依法審查起訴。針對該案暴露的問題和風險點，縣紀委監(jiān)委向青年路街道黨工委下發(fā)紀檢監(jiān)察建議書，督促其針對村級集體研究決定“三資”管理方面重大事項、重大活動、重大項目過程中“四議兩公開”落實不到位，搞“一言堂”獨斷專行、街道黨工委日常監(jiān)督缺失、街道紀工委紀律監(jiān)督缺位、村務監(jiān)督委員會民主監(jiān)督虛設等風險點和薄弱環(huán)節(jié)，細化完善村級“三資”管理制度，建立村級權力、責任、風險、監(jiān)督四張清單，通過農村小微權力監(jiān)督一點通平臺進行晾曬，督促村組干部心中有戒、謹慎用權，同時街道紀檢監(jiān)察機構和村務監(jiān)督委員會對村組干部履職情況開展聯(lián)動監(jiān)督，群眾也可以隨時反映落實中的意見建議，著力解決村級“三資”管理中權責不清晰、程序不規(guī)范、監(jiān)督約束難等問題。
