原標(biāo)題:【解局】又逢基層換屆選舉，如何破解“一換就亂”頑疾?

　　前一陣子，不少地方基層進(jìn)行了換屆選舉。選舉，是中國(guó)基層鄉(xiāng)村民主生活的主要形式之一。不過(guò)，或多或少地，大家也聽(tīng)說(shuō)過(guò)村級(jí)選舉中的亂象，比如賄選等。在島叔長(zhǎng)期基層調(diào)研經(jīng)驗(yàn)中，見(jiàn)過(guò)不少這樣“一選就亂”的的現(xiàn)象，就連很多基層黨委政府都如臨大敵，生怕出事。

　　按說(shuō)，“選賢任能”，是中國(guó)從古至今政治傳統(tǒng)中非常重要的一環(huán)，也是政治制度孜孜以求的目標(biāo)之一。但是，為什么在現(xiàn)代的社會(huì)條件下，“選好人”依然困難?甚至于，一些基層干部會(huì)覺(jué)得，只要選舉不出事就萬(wàn)事大吉，根本不論選出來(lái)的是什么樣的干部?

　　這是非常值得關(guān)注的現(xiàn)象。

　　亂象

　　選舉亂象，最典型、最為民眾熟知也痛恨的，恐怕非“賄選”莫屬。

　　就島叔長(zhǎng)期調(diào)研經(jīng)驗(yàn)看，但凡有利益聚集的村莊，選舉時(shí)都難逃賄選的誘惑與魔咒。畢竟，在很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，“村干部”這一身份，本身就意味著市場(chǎng)機(jī)會(huì)，是“有產(chǎn)者”利益爭(zhēng)奪的空間;哪怕是普通村莊，由于掌握上級(jí)惠農(nóng)政策的知情權(quán)、以及部分集體經(jīng)濟(jì)分配權(quán)，“村干部”也一直被視為“不錯(cuò)”的職業(yè)。

　　因此，“賄選”這一毒瘤，有從東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部農(nóng)村擴(kuò)散的趨勢(shì)。只不過(guò)，在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，其形式，多在人情往來(lái)的掩蓋下進(jìn)行，如以辦喜事的形式公開(kāi)“搭長(zhǎng)棚”請(qǐng)村民吃飯，借走親訪友之名變相送禮吃請(qǐng)等。

　　在一些地方，賄選的程度令人瞠目結(jié)舌。在已有媒體的報(bào)道和公開(kāi)通報(bào)的案例中，一個(gè)村莊動(dòng)用高達(dá)千萬(wàn)元金額賄選，大家可能見(jiàn)過(guò)。但在最近的調(diào)研中島叔發(fā)現(xiàn)，居然有的村競(jìng)選雙方還組建了自己的“參謀集團(tuán)”，精確計(jì)算己方和對(duì)方的票數(shù)。

　　這就很耐人尋味了。不僅如此，在很多地方，“賄選”已經(jīng)在候選人和村民之間形成了某種“高度默契”。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是在候選人看來(lái)，如果選前不“走動(dòng)走動(dòng)”“意思意思”，便很難表達(dá)自己的參選意愿;在村民看來(lái)，選舉階段也是村干部和群眾走得最近的一次。

　　令人驚嘆的是，一些地方由于對(duì)賄選習(xí)以為常，還形成了某種高度“市場(chǎng)化”的約定俗成。村民為了不得罪人，不論是哪位候選人的賄金，都照收不誤。但選舉結(jié)果出來(lái)后，不論哪方落選，都會(huì)將賄金如數(shù)還給落敗方——看上去非常具有“契約精神”：都沒(méi)選上，怎么好意思還拿對(duì)方的好處呢?

　　而對(duì)于那些沒(méi)有像上述這樣形成約定俗成規(guī)則的地方來(lái)說(shuō)，候選人一旦落選，便意味著巨大的損失——不僅沒(méi)選上，錢還花出去不少。因此，接下來(lái)常見(jiàn)的現(xiàn)象則是落選的一方心有不甘，不停舉報(bào)勝選方“賄選”，雖然他們自己也不干凈。

隱患

　　基層選舉亂象雖然以“賄選”為主要表現(xiàn)形式，但其實(shí)并不局限于此。真正的問(wèn)題在于，“異化”了的選舉，本身在撕裂村莊、并埋下治理隱患。

　　在目前通行的海選制度設(shè)計(jì)下，候選人會(huì)卯足了勁兒“組團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)”(拉幫結(jié)派，共享票源)。那些沒(méi)有組團(tuán)的個(gè)人候選者，則相當(dāng)于被剝奪了競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。顯而易見(jiàn)，這種做法不僅增強(qiáng)了選舉的激烈程度，也客觀上制造了村莊的政治派系。其結(jié)果就是，無(wú)論哪個(gè)派系競(jìng)選成功，日后的施政過(guò)程都不會(huì)一帆風(fēng)順。

　　于是，很多村就形成了這樣一種惡性循環(huán)：村干部剛當(dāng)選的半年到一年時(shí)間，忙于權(quán)力交接、應(yīng)付敗選方的上訪舉報(bào);一年半載后，好不容易擺平各種關(guān)系，卻又面臨“反對(duì)派”的不合作;雙方糾纏一段時(shí)間后，差不多就該準(zhǔn)備下一輪選舉了。

　　在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，村干部更替頻繁的村莊，往往也是所謂的“問(wèn)題村”“亂村”。一些本來(lái)治理不錯(cuò)的“好村”，也常因村莊選舉中的派系競(jìng)爭(zhēng)而變“爛”。

　　比如，華北某縣組織部門提供的數(shù)據(jù)顯示，該縣大概15%的村是“軟弱渙散村”，1/3的村的村級(jí)組織“存在各種問(wèn)題”;真正的“好村”占比還不到10%。根據(jù)摸底，當(dāng)?shù)?018年下半年的換屆選舉，幾乎有1/3的村莊選舉會(huì)“出事”!為此，該縣委組織部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府都甚是煩惱，提前半年就在做各種預(yù)案。

　　怎么辦?人們往往把矛頭指向“村干部任期太短”這一制度設(shè)計(jì)，認(rèn)為這是弊病之源。這有一定道理，但不是問(wèn)題全部根源。真正的問(wèn)題在于，某種程度上，基層村莊選舉制度本身缺乏村莊整合的制度設(shè)計(jì)。只要選舉亂象不除，村莊治理就不可能理順。

治理

　　需要明確的是，選舉亂象只是刺激了村莊治理的潰敗。把村莊治理亂象歸咎于此，并不公道。

　　早在村民自治制度實(shí)施以前，各地就也多多少少存在各種“問(wèn)題村”。尤其是上世紀(jì)90年代，一些地區(qū)的干部普遍霸道，甚至出現(xiàn)了“惡人治村”的現(xiàn)象。但是這些村干部并不是村民選舉上去的;1998年《村民委員會(huì)組織法》后的一些年，村莊治理也未因選舉而受到多大影響。

　　從全國(guó)的情況看，選舉亂象以及伴隨而來(lái)的村級(jí)治理問(wèn)題，也就是十年前的事。個(gè)中緣由，恐怕要?dú)w咎于以下幾點(diǎn)：

　　首先，當(dāng)村干部有了動(dòng)力。最近十余年來(lái)，村干部的待遇得到了保障，“資源下鄉(xiāng)”亦成一股洪流。隨著國(guó)家加快農(nóng)村建設(shè)，留在農(nóng)村的能人、富人，瞅準(zhǔn)了當(dāng)村干部可以帶來(lái)更多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，包括拓展人脈、承包工程、代理公共服務(wù)等。這使當(dāng)村干部變成了一件既有面子又有實(shí)惠的好事。

　　其次，村莊共同體解體在加劇。進(jìn)入21世紀(jì)以后，由于人口外流，現(xiàn)代性進(jìn)村加速原子化，伴隨各項(xiàng)拆遷等事務(wù)，農(nóng)村以史無(wú)前例的速度解體。與此同時(shí)，村民相互之間的聯(lián)系紐帶越來(lái)越弱，亦無(wú)對(duì)未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)期待，其社會(huì)行為就容易表現(xiàn)出極強(qiáng)的功利性，村莊整合由此變得艱難。

　　我們看到，很多地區(qū)競(jìng)選雙方作出一些行為——諸如寫大字報(bào)、互相誣告陷害等有悖底線的事，就是上述趨勢(shì)的典型表現(xiàn)之一。因選舉親人反目、友變敵的事，也不在少數(shù)。可見(jiàn)，以“競(jìng)爭(zhēng)”和“制造分類”為主要特征的選舉，某種程度上也加劇了傳統(tǒng)村莊共同體的解體，將人性中的惡劣面刺激出來(lái)，卻未能予以有效制約。

　　再次就是“激進(jìn)民主觀”的影響。實(shí)事求是地講，目前恐怕還找不到一個(gè)比村民自治制度更合適的村莊治理制度。但是，村民自治有很多種實(shí)現(xiàn)形式，并不一定要經(jīng)過(guò)自下而上的選舉，尤其不一定非要通過(guò)海選制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　要知道，《村組法》頒布20年來(lái)，其基本導(dǎo)向是不斷擴(kuò)大村民民主權(quán)利，為此甚至有意無(wú)意地忽視了村莊治理的有效性。在“激進(jìn)民主觀”的主導(dǎo)下，黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾路線是之有效、是否與基層政權(quán)有效銜接，也被置之一旁，“唯民主論”了。甚至，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，理論界和實(shí)踐界還在爭(zhēng)論“兩委關(guān)系”問(wèn)題，即爭(zhēng)論在村級(jí)治理中到底是支部書(shū)記還是村主任應(yīng)該是“一把手”。其結(jié)果是，組織部門通過(guò)鼓勵(lì)村支書(shū)和主任“一肩挑”、村兩委委員交叉任職等制度設(shè)計(jì)，來(lái)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　由此，受制于選舉制度和“唯選舉論”，本來(lái)應(yīng)當(dāng)作為村級(jí)治理重要整合力量的基層黨委政府，無(wú)法有效發(fā)揮作用。在調(diào)研中島叔發(fā)現(xiàn)，基層黨委政府面對(duì)村支書(shū)和主任互不買賬的局面時(shí)，幾乎無(wú)計(jì)可施，很難通過(guò)類似于過(guò)去“整隊(duì)”的辦法來(lái)整合村莊，除非村干部違紀(jì)違法。

治理

　　那么，究竟有沒(méi)有比較好的途徑解決這一問(wèn)題呢?

　　從調(diào)研經(jīng)驗(yàn)看，其實(shí)最關(guān)鍵的還是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。村組織換屆選舉，說(shuō)到底是選優(yōu)配強(qiáng)村級(jí)帶頭人隊(duì)伍的工作。無(wú)論選出來(lái)的是黨員還是非黨員，都屬于黨的干部。所以關(guān)鍵是：在村級(jí)換屆選舉工作中，如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?

　　在我們看來(lái)，村民自治制度的背景下，必須堅(jiān)持三大原則：

　　一，依法。黨的領(lǐng)導(dǎo)不能違背《村組法》。相反，它應(yīng)該成為《村組法》有效實(shí)施的保障。我們?cè)谌A北某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐馁V選早已公開(kāi)化、白熱化，如在選舉期間候選人公開(kāi)“搭長(zhǎng)棚”請(qǐng)客吃飯，村民要足足吃一個(gè)月。但是，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門從未處理過(guò)賄選問(wèn)題。究其原因，是賄選在法律上很難認(rèn)定，且具有隱蔽性，可操作性差——賄選者正是鉆了這方面法律的空子。而在另一些地方，正是上級(jí)黨組織介入選舉后，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情將賄選的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可操作、可量化，才真正遏制了這一不良風(fēng)氣。

　　二，組織工作。有了選舉并不意味著有了一切，“選舉”并不必然導(dǎo)致“善治”。說(shuō)到底，組織工作是關(guān)乎人的工作，黨委組織不僅要善于發(fā)現(xiàn)合適的人選，還要讓其有正確的責(zé)任意識(shí)。成功的組織工作，組織的意圖和群眾的意愿之間必定是高度契合的。組織不干預(yù)選舉，但并不意味著組織不應(yīng)該有意圖。“選舉”是形式，“選賢任能”才是真正應(yīng)當(dāng)在基層治理中達(dá)到的目標(biāo)。

　　過(guò)去一些年，人們對(duì)組織工作存在誤解，認(rèn)為黨委政府介入選舉違背了依法原則。事實(shí)上，上級(jí)黨組織做好候選人的思想工作，做好群眾工作，在此前提下，讓群眾根據(jù)自己的意愿選出自己的帶頭人，恰恰是高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)群眾民主權(quán)利的表現(xiàn)。群眾路線是一種“逆向民主參與”，組織工作恰恰可以有效銜接群眾路線與選舉制度。

　　三，黨建。在大多數(shù)地區(qū)，黨組織換屆按照“兩推一選”的辦法進(jìn)行：既要征求群眾意見(jiàn)，又要結(jié)合上級(jí)黨組織的意圖。并且，根據(jù)組織工作，上級(jí)黨組織可以在支委中指定支部書(shū)記。因此，基層黨委政府對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)是沒(méi)有多大問(wèn)題的。

　　然而，基層黨支部在村莊治理中難以發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘”作用，卻是存在多年的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其主要原因就在于，在很多時(shí)候，黨支部及其帶頭人很難團(tuán)結(jié)村民，尤其是在村主任較為強(qiáng)勢(shì)的情況下，村支部甚至可能被“架空”。

　　十八大以來(lái)，各地都明確了村支部在村兩委中的領(lǐng)導(dǎo)地位，并通過(guò)切實(shí)措施強(qiáng)化村支書(shū)的領(lǐng)導(dǎo)地位。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府布置工作一般只通知村支書(shū)，再由村支書(shū)召集村“兩委”委員商量。又如，將“四議兩公開(kāi)”寫入《村組法》，所有重大村務(wù)決策，均需村黨支部會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議——這在事實(shí)上明確了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　但僅有制度還不夠，關(guān)鍵還是做人的實(shí)際工作。村級(jí)組織的戰(zhàn)斗力，村級(jí)治理的有效性，都離不開(kāi)基層黨委政府耐心細(xì)致的農(nóng)村工作。當(dāng)前比較麻煩的是，很多地方的基層黨委政府的工作重心并不在農(nóng)村，并不了解農(nóng)村情況。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只認(rèn)識(shí)村支書(shū)，連村主任都認(rèn)不全。當(dāng)基層黨委政府不了解村莊實(shí)情時(shí)，也就談不上做組織工作和黨建工作了。

　　故而，治理不佳表現(xiàn)在選舉亂象，根子卻在基層黨委政府。島叔在此假設(shè)：當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)都熟悉各村的所有干部及其后備人選，知道他們的家庭情況、生計(jì)來(lái)源、思想狀況時(shí)，各級(jí)黨委政府恐怕就不會(huì)為“一選就亂”的問(wèn)題煩惱了。

　　文/呂德文(武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員)