原標(biāo)題：【解局】警惕美國(guó)對(duì)華挑起投資戰(zhàn)
如今看來(lái)，美國(guó)是鐵了心要在貿(mào)易戰(zhàn)外開(kāi)辟“第二戰(zhàn)場(chǎng)”了。
8月23日，特朗普召開(kāi)相關(guān)會(huì)議，與國(guó)會(huì)議員和內(nèi)閣官員專門討論《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查更新法案》。作為國(guó)防授權(quán)法案的一部分，該法案要求美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）更加嚴(yán)格審查外資收購(gòu)美國(guó)公司。
更新的內(nèi)容很多。比如將CFIUS審查期限延長(zhǎng)，從原來(lái)的30天延長(zhǎng)至45天，“特殊情況”下的調(diào)查期限還可以再延長(zhǎng)15天；同時(shí)強(qiáng)制書面申報(bào)，即如果一項(xiàng)交易導(dǎo)致某外國(guó)政府（直接或間接）擁有“重大權(quán)益”的外國(guó)人收購(gòu)了美國(guó)企業(yè)的“重大權(quán)益”，各方須在交割前不超過(guò)45天提交一份書面聲明。（俠客島注：簡(jiǎn)單理解，就是如果某企業(yè)/個(gè)人是被其所在國(guó)的政府控制的，該企業(yè)和個(gè)人在收購(gòu)美國(guó)企業(yè)時(shí)，各方需要提交書面聲明）
聯(lián)系到過(guò)去一年，美國(guó)政府多次以國(guó)安為名叫停中資背景企業(yè)收購(gòu)美國(guó)公司，這一變化無(wú)疑有著明確的指向性。
事實(shí)上，會(huì)上，特朗普本人雖未將法案直指中國(guó)，但湯姆卡頓、盧比奧等國(guó)會(huì)議員均赤裸裸將矛頭直指中國(guó)，稱“該法案為解決中國(guó)所構(gòu)成的國(guó)家安全威脅邁出了重要的一步”。幾段發(fā)言很有意味：
外國(guó)投資國(guó)家安全審查是什么？美國(guó)為什么拿起這個(gè)武器？面對(duì)美國(guó)咄咄逼人的態(tài)勢(shì)，中國(guó)應(yīng)該怎么辦？弄清楚這些問(wèn)題，或許有助于我們?cè)谫Q(mào)易戰(zhàn)的關(guān)頭，更好地應(yīng)對(duì)一系列挑戰(zhàn)。
雙刃劍
簡(jiǎn)而言之，外國(guó)投資是國(guó)際經(jīng)濟(jì)往來(lái)中的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，它們對(duì)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際化程度有巨大推動(dòng)作用。但由于外資可能帶來(lái)技術(shù)外流、產(chǎn)業(yè)被外國(guó)企業(yè)壟斷，甚至對(duì)國(guó)家構(gòu)成安全威脅，因此，各國(guó)基本都建立了外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度。
這一制度本質(zhì)上是一把雙刃劍，“缺位”可能威脅到國(guó)家安全，“越位”則可能影響國(guó)際資本流動(dòng)和投資貿(mào)易便利化的大趨勢(shì)。因此，尋找“對(duì)外開(kāi)放”和“國(guó)家安全”的平衡點(diǎn)，是大國(guó)外資國(guó)家安全審查制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
從一定程度上講，外資國(guó)家安全審查制度是一國(guó)外資管理的底線，一般情況下行政管理部門都不愿意觸發(fā)審查。但隨著特朗普政府單邊主義和保護(hù)主義抬頭，美歐等國(guó)對(duì)外資國(guó)家安全審查有強(qiáng)化趨勢(shì)。
從歷史上來(lái)看，美國(guó)是最早建立外資國(guó)家安全審查制度的國(guó)家。其制度在立法體系、程序方面都較完善，成為世界各國(guó)效仿的法律制度模板。我國(guó)現(xiàn)有的安全審查制度，也對(duì)其有所借鑒。
二戰(zhàn)后，美國(guó)主要有三部比較重要的外資國(guó)家安全審查法律。一是1988年美國(guó)通過(guò)的《1950年國(guó)防生產(chǎn)法案》，將最初的審查決策權(quán)以及調(diào)查職責(zé)，轉(zhuǎn)交給CFIUS。其背景主要是應(yīng)對(duì)日本、德國(guó)等在美國(guó)兼并企業(yè)的高潮。最典型的是1987年日本富士通公司企圖購(gòu)買仙童半導(dǎo)體公司80%股份，由于仙童半導(dǎo)體公司負(fù)責(zé)為美國(guó)國(guó)防部門生產(chǎn)電腦芯片，這一跨國(guó)并購(gòu)遭致了美國(guó)國(guó)防部門的大力反對(duì)。
二是1992美國(guó)通過(guò)的《伯德修正案》。這次修正案增加了兩條提起國(guó)家安全審查制度的可能性。第一，提出并購(gòu)的企業(yè)，是其所在國(guó)的國(guó)有企業(yè)或者受到外國(guó)政府控制；第二，該跨國(guó)并購(gòu)可能導(dǎo)致在美國(guó)從事州際貿(mào)易的人受到控制，從而影響美國(guó)國(guó)家安全。
三是2007年通過(guò)的《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》。該法案旨在加強(qiáng)CFIUS對(duì)于跨國(guó)并購(gòu)安全審查的力度，對(duì)“國(guó)家安全”界定擴(kuò)大化，從傳統(tǒng)國(guó)防產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大到港口、電信及石油等。這一法律的背景，主要是2001年的“9·11”事件。
客觀說(shuō)，在這三個(gè)階段，美國(guó)并未將矛頭直指中國(guó)，彼時(shí)，日本、德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在美國(guó)的并購(gòu)審查有相當(dāng)數(shù)量，而美國(guó)總統(tǒng)直接對(duì)中企在美并購(gòu)行使否決權(quán)的案例也只有三項(xiàng)。
其實(shí)美國(guó)的邏輯很簡(jiǎn)單，我是唯一的全球超級(jí)大國(guó)，我的市場(chǎng)世界第一，我的貨幣是全球貨幣，來(lái)了就要受我的法律約束，不想來(lái)還有很多國(guó)家想來(lái)。
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“敏感主體”
其實(shí)，該法案在國(guó)會(huì)中研議多年，但一直未得到大規(guī)模推動(dòng)，直到特朗普上臺(tái)后“大刀闊斧”才加速通過(guò)，并被列入國(guó)防授權(quán)法。
無(wú)疑，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，這次的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查更新法案》具有完全不同于以往的意義。
首先是新的冷戰(zhàn)思維。面對(duì)“東升西降”的發(fā)展趨勢(shì)，美國(guó)特朗普政府打著“美國(guó)優(yōu)先”的旗號(hào)，沒(méi)有從自身的體制機(jī)制中找原因，而將中國(guó)作為美國(guó)全方位和全球性的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。其目的，就是要把中國(guó)變成另一個(gè)蘇聯(lián)，進(jìn)而團(tuán)結(jié)西方國(guó)家，盡最大努力遏制中國(guó)的崛起、孤立中國(guó)。
其次是新的審查權(quán)限。這次美國(guó)白宮官員特別強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)CFIUS的權(quán)限，讓他們能更佳處理相關(guān)事件。事實(shí)的確如此，新法案規(guī)定設(shè)立CFIUS基金，自2019年至2023年每一財(cái)年提供2000萬(wàn)美元資金；
同時(shí)，法案給予CFIUS更大權(quán)限，確定了四種新型的“受管轄交易”，將“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”劃入“關(guān)鍵技術(shù)”的定義范疇中，規(guī)定了外國(guó)投資委對(duì)書面申報(bào)作出回復(fù)的期限，延長(zhǎng)了外國(guó)投資委的審查期限，允許提交（在某些情況下可以委托提交）書面聲明，規(guī)定外國(guó)投資委有權(quán)收取申報(bào)費(fèi)用，并確立了識(shí)別無(wú)需申報(bào)交易的流程。CFIUS在規(guī)范外國(guó)投資敏感科技，尤其是與軍事相關(guān)的敏感科技方面，可以加強(qiáng)審議。
再次是新的重點(diǎn)審查國(guó)家。對(duì)于中國(guó)這個(gè)名副其實(shí)的“敏感外國(guó)投資主體”，美國(guó)政府的一系列動(dòng)作可謂司馬昭之心。更新法案的加強(qiáng)報(bào)告要求，商務(wù)部長(zhǎng)每?jī)赡辏ㄖ?026年）應(yīng)向國(guó)會(huì)和外國(guó)投資委提交一份關(guān)于中國(guó)對(duì)外直接投資的報(bào)告，包括對(duì)對(duì)外直接投資總體狀況說(shuō)明和按金額、NAICS代碼、類別和政府控制情況分類提供的明細(xì)。報(bào)告還應(yīng)包括對(duì)中國(guó)投資模式以及這些模式與“中國(guó)制造2025計(jì)劃”匹配程度的分析，并確認(rèn)對(duì)全面收集中國(guó)投資信息的任何限制。
最后是新的“管轄國(guó)際化”趨勢(shì)。美國(guó)作為唯一的全球超級(jí)大國(guó)，法律管轄全球化、“長(zhǎng)臂管轄”特點(diǎn)突出。新法案在國(guó)家安全審查領(lǐng)域，已從原先的“屬地原則”過(guò)渡到“效果主義”，針對(duì)在美國(guó)實(shí)施跨境并購(gòu)、影響在美境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制方變化的審查進(jìn)一步突出。另外，法案規(guī)定要加強(qiáng)與盟友的信息共享。CFIUS在基于國(guó)家安全目的及遵守保密要求的前提下，向美國(guó)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)或美國(guó)盟友或合作伙伴國(guó)的政府機(jī)構(gòu)披露信息的能力增強(qiáng)。
如何應(yīng)對(duì)
無(wú)疑，從當(dāng)下來(lái)看，投資戰(zhàn)已經(jīng)正式成為美國(guó)在中美貿(mào)易戰(zhàn)外開(kāi)辟的“第二戰(zhàn)場(chǎng)”，“國(guó)家安全”也再次成為美國(guó)實(shí)施保護(hù)主義的借口。那么，在此情況下，中國(guó)該怎么辦呢？
答案很簡(jiǎn)答，還是兩條成功經(jīng)驗(yàn)不動(dòng)搖：深化改革，擴(kuò)大開(kāi)放。
早在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)主旨演講上，習(xí)近平主席就指出“經(jīng)濟(jì)全球化是不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流”“中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策，堅(jiān)持打開(kāi)國(guó)門搞建設(shè)”“中國(guó)開(kāi)放的大門不會(huì)關(guān)閉，只會(huì)越開(kāi)越大”。也正是在博鰲，習(xí)主席在投資方面向世界作出了莊嚴(yán)的承諾，大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入和創(chuàng)造更有吸引力的投資環(huán)境。
今年，中國(guó)政府推出2018版中國(guó)的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，限制性條目壓減24%，大幅放寬金融等服務(wù)業(yè)、汽車等制造業(yè)外資股比限制。今年上半年外資投資數(shù)據(jù)也證明了效果，實(shí)際使用外資683.2億美元，同比增長(zhǎng)4.1%，美國(guó)在華實(shí)際投資金額同比增長(zhǎng)29.1%。
不可否認(rèn)，“國(guó)家安全”是經(jīng)濟(jì)安全的底線，但絕對(duì)不是借口。正常的外國(guó)投資國(guó)家安全審查可以理解，但必須明確，濫用安全審查必然會(huì)阻礙正常的全球經(jīng)濟(jì)秩序，損害投資國(guó)以及東道國(guó)的利益，破壞國(guó)與國(guó)之間的商業(yè)信任。
在今天的推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作5周年座談會(huì)上，習(xí)近平說(shuō)，共建“一帶一路”是經(jīng)濟(jì)合作倡議，不是搞地緣政治聯(lián)盟或軍事同盟；是開(kāi)放包容進(jìn)程，不是要關(guān)起門來(lái)搞小圈子或者“中國(guó)俱樂(lè)部”；是不以意識(shí)形態(tài)劃界，不搞零和游戲，只要各國(guó)有意愿，我們都?xì)g迎。
這也是中國(guó)利用外資的積極而開(kāi)放的態(tài)度。
文/萬(wàn)喆（盤古智庫(kù)學(xué)術(shù)委員、中國(guó)黃金集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）
