[摘要]   按《通知》規(guī)定辦法執(zhí)行，養(yǎng)老金結余充分的發(fā)達省份將“交多拿少”，而養(yǎng)老金結余不足的省份則會“交少拿多”。

　　時代周報特約記者柳瑤發(fā)自北京

　　按照《國務院關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度的通知》(以下簡稱《通知》)，養(yǎng)老保險基金中央調劑制度將于7月1日起正式實施。

　　《通知》下發(fā)近半個月來，貢獻省、受益省、富幫窮等說法出現在各種議論中，最終指向中央調劑金制度的公平問題。按《通知》規(guī)定辦法執(zhí)行，養(yǎng)老金結余充分的發(fā)達省份將“交多拿少”，而養(yǎng)老金結余不足的省份則會“交少拿多”。

　　社科院世界社保中心主任鄭秉文在接受時代周報記者采訪時表示，中央調劑金制度在公式設計上的參數是反復研究選定的，已經盡可能地規(guī)避了富裕省份和受益省份的不公平問題。 而珠三角地級市市府辦的一名工作人員則對時代周報記者表示，廣東地區(qū)屬于養(yǎng)老金結余較多的地區(qū)，上解資金數額也因此排在全國前列。該名工作人員同時介紹，盡管政策從出臺到實施時間緊迫，但該市目前已經按照省人社廳的安排開展相關工作，“不會對當地養(yǎng)老金的發(fā)放造成影響”。

　　“但‘少交多得’將會成為目前養(yǎng)老保險新政下最容易產生的道德風險，”該名工作人員認為，“如果國內一些地區(qū)想方設法‘交少拿多’，將進一步加劇養(yǎng)老基金的收支運行風險，違背中央養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌的宗旨和目的。”

　　20余?。▍^(qū)、市）養(yǎng)老金出現當期資金缺口

　　人口老齡化，就業(yè)形勢多樣化，流動形式增強，勞動力集中向東部發(fā)達地區(qū)流動等因素，造成我國地區(qū)間養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比的差距不斷擴大。

　　人社部副部長游鈞在6月13日的國務院政策例行吹風會中介紹，去年全國領取待遇的退休人員9460萬人，總撫養(yǎng)比是2.73┱1。各省份撫養(yǎng)比差距較大，最高的廣東省超過了8┱1，最低的黑龍江省不到1.3┱1。

　　反映在各省養(yǎng)老金結余上，部分富裕省份可以支付到四五十個月，并且每年當期都有上百億元結余，廣東省去年結余更是過千億。遼寧、黑龍江等省份則當期收不抵支，個別省份已經穿底。據時代周報記者梳理發(fā)現，養(yǎng)老金收不抵支的省份，已經由2014年的黑龍江、寧夏、河北三省，擴大至2016年的7個省份：黑龍江、吉林、遼寧、河北、內蒙古、湖北、青海。有分析稱，如果扣除政府的財政補貼，2017年，全國已有20多個省(區(qū)、市)的養(yǎng)老金出現當期資金缺口。

　　為確保養(yǎng)老金足額發(fā)放，早在十幾年前，中央文件就提出要劃撥國有資產充實社?；?，但這一提議被擱淺。2015年，山東省率先出臺國有資本劃轉充實省社?；鸬南嚓P文件，2017年年底財政部部署的重要任務中，亦包含以國有資本充實社保基金這一項。

　　盡管劃撥國有資產和中央調劑金同樣可以解決養(yǎng)老金足額發(fā)放的問題，但兩者性質不一。 “調劑金是空間上的調劑，國有資產劃撥是時間上的補償。” 武漢科技大學金融證券研究所所長董登新介紹說，國有資產劃撥可以理解為股權劃撥，短期內資產很難變現，是一種長期性的安排;中央調劑金是現金調劑，可以解決短期問題，調整地區(qū)養(yǎng)老金不平衡的問題。

　　在6月11日召開的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度貫徹實施工作會議中，作為充實社?；鸬呐e措之一，通過劃撥國有資產來充實養(yǎng)老基金的辦法依然被提及。據時代周報記者了解，這個辦法如今只在兩三個省份開展，并未在全國推廣。

　　中國政法大學教授胡繼曄在接受時代周報記者采訪時認為，以國有資產充實養(yǎng)老基金之所以沒在全國進一步推廣，與地方國企很多沒有完成公司制、股份制改造有關，“在上市希望不大的情況下，也沒有股改的動力，因此地方國資劃轉缺乏明晰產權的支撐”。對此，胡繼曄表示惋惜。

　　“交多拿少”不公平？

　　“省際之間基金不平衡問題，靠省級統(tǒng)籌自身難以解決，所以必須提高統(tǒng)籌層次，在全國范圍內對基金進行調劑。”游鈞在6月13日的吹風會中指出。

　　對建立中央養(yǎng)老金調劑制度，上海財經大學鄭春榮教授在接受時代周報記者采訪時表示，世界上大多數國家的基本養(yǎng)老保險，在中央政府的事權與財權范圍內。“由中央政府統(tǒng)一實施和管理基本養(yǎng)老保險制度，能夠直接調劑各地的老齡化差別，實施無差異的繳費率，有利于勞動力的流動，亦能緩解各省苦樂不均的狀況。”

　　本次中央調劑金主要由上解資金和撥付資金兩部分構成。時代周報記者注意到，上解公式為各省職工平均工資的90%×在職應參保人數，上解比例從3%起步，以后逐步提高。下撥公式則為核定的某省份離退休人數×全國人均撥付額。根據這兩個公式，職工平均工資水平高、參保職工和就業(yè)人數多的省份，上解資金較多;離退休人數多的省份，得到的撥付資金較多，打破了“交多應得多”的習慣思維。

　　鄭春榮認為，上解和下撥公式沒有掛鉤，而是根據各省實際情況確定上解和下撥數量，有利于老齡化程度較高的地區(qū)緩解壓力，恰恰體現了設計的公平性。“任何涉及全國的公共政策都難以做到絕對的公平”，胡繼曄直言，“中國地域廣闊，經濟發(fā)展不均衡，此政策是大家能夠想象出來最公平的公式，其核心是全國一盤棋。”胡繼曄同時指出，養(yǎng)老金上繳是所有省份都要上繳，包括已經穿底的省份，然后等國家發(fā)放下撥資金，這樣可以減少和地方討價還價的成本，也能在一定程度上體現制度的公平性，“即入不敷出的省份都上繳了，結余的省份更是責無旁貸。”6月21日，時代周報記者致電吉林省人社廳了解工作進展。吉林市人社廳工作人員第二天上午回復稱，吉林人社廳已經將相關工作具體方案上報省政府審批，“具體細節(jié)暫不方便透露”。

　　2017年全國人口增量的前10名城市中，除西安和鄭州，其他8個城市全部屬于南方，包括珠三角的廣深佛，長三角的杭州、寧波，以及長江中上游的長沙、重慶和成都。根據我國《關于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)若干問題的通知》規(guī)定，跨省流動就業(yè)的參保人員領取養(yǎng)老金時，基本養(yǎng)老保險關系在戶籍所在地的，按當地標準執(zhí)行;不在戶籍所在地，則需要當事人在基本養(yǎng)老保險關系所在地累計繳費年限滿10年，才可按關系所在地標準領取，不滿足條件的需要回戶籍所在地領取養(yǎng)老金。“社保的基本原則就是要實行全國范圍的互助共濟，全國養(yǎng)老保險參保人都要享有同樣制度的福利，而不應該形成地區(qū)間的差異，無論參保人在哪兒繳費，費用最后都應該屬于全中國參保人的，應該在全中國的范圍里統(tǒng)一調度使用，而不應該成為地區(qū)的私有財產。”董登新認為。

　　武漢大學薛惠元副教授亦表示，要辯證看待公平問題：“表面上我們只看到此次制度富裕省份把錢拿給貧窮省份，感覺不公平。但我們也要看到跨省流動進來的人員為養(yǎng)老金富裕省份所做的貢獻。跨省流動人員如果回戶籍所在地領取養(yǎng)老金，他們并不能按當時上繳的28%的比例全額帶回戶籍所在地，大約有8%是要留在富裕省份的，也是這部分比例讓富裕省份有更多結余，這個時候拿東部富裕省份的錢來補一下落后地區(qū)的缺口，是公平的。”

　　有人擔心，省份上解公式的數據真實性會影響最后的上解金額，富余省份有可能故意“少交”。薛惠元承認，的確存在數據造假的可能性，“各省職工的平均工資由統(tǒng)計部門完成，很難造假”，“人數造假相對更容易，但是這部分數據也一查就能查出來。” 薛惠元介紹說，“隨著財務制度、統(tǒng)計制度、信息化系統(tǒng)的完善，未來各省上報數據的真實性是完全可以保證的。十九大報告中提出建立全國統(tǒng)一的社會保險管理信息的平臺，目前我們現在正推行金保工程二期。”

　　省級將承擔缺口主體責任

　　在6月11日召開的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度貫徹實施工作會議中，韓正副總理提出，要在2020年全面實現養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌，這意味著，從中央調劑到省級統(tǒng)籌，過渡期只有兩年。董登新說：“中央調劑金辦法只是一種無法一步到位實現中央統(tǒng)收統(tǒng)支的過渡形式，用以調解地區(qū)間養(yǎng)老金不平衡的問題，消滅地方間的差異，最終過渡到全國統(tǒng)收統(tǒng)支。”

　　據不完全統(tǒng)計，截至目前，我國只有四個直轄市、陜西省、青海省、廣東省和西藏自治區(qū)實現了真正意義上的省級統(tǒng)收統(tǒng)支，即將資金全部歸結到省級層面，由省級層面統(tǒng)一調度使用。其余省份雖然對外表示完成了省級統(tǒng)籌改革，但從嚴格意義上看，這些省份實現的是省級調劑金制度或者其他制度，并非真正意義上的省級統(tǒng)籌，即統(tǒng)收統(tǒng)支。

　　胡繼曄指出，“現在即使在一些養(yǎng)老金結余較多的省份，省內調節(jié)依然困難，結余多的地級市不愿意調節(jié)到結余少的地級市。這將影響到能否實現真正意義上的省級統(tǒng)籌”。胡繼曄對兩年的過渡期持懷疑態(tài)度。但薛惠元在接受時代周報記者采訪時認為，到2020年全面實行省級統(tǒng)籌沒有問題：“從財政角度看，我國長期實施財政分灶吃飯，養(yǎng)老保險制度財權事權不明晰，統(tǒng)籌提到哪一級，哪一級實際就成為最終的‘出資人’和‘兜底人’，因此部分省級政府對于提高統(tǒng)籌層次的積極性也就不高，但這次文件中明確提到，省級政府要切實承擔養(yǎng)老金足額發(fā)放和彌補養(yǎng)老金缺口的主體責任。”

　　為解決省級政府提高統(tǒng)籌層次積極性不高的問題，本次中央調劑金特意設置了激勵辦法。數位專家提醒，上解金公式使用的是“在職應參保人數”而非“實際參保人數”。專家表示，這樣設定可以激勵地方政府擴大參保人數，做到應保盡保，同時多征繳的那部分資金也可留在本省使用。

　　董登新同時提醒，激勵機制也是約束機制：“如果地方政府不能按照應保盡保，全民參保的要求來提高繳費面，最終出現缺口還需地方政府自己籌資，壓力還是有的。