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聚焦長(zhǎng)三角

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“更南京”啥模樣?一座特大城市的升級(jí)之路

  “對(duì)一個(gè)城市來說,最重要的不是建筑,而是規(guī)劃。”世界著名建筑設(shè)計(jì)大師貝聿銘的這句話放在新征程的起點(diǎn)看尤為意味深長(zhǎng)。

  哪些功能會(huì)被強(qiáng)化?人口多少?產(chǎn)業(yè)哪些?……

  《南京市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2021-2035年)草案》(下稱《總規(guī)》)最近公布并向社會(huì)征詢意見。南京60余個(gè)部門、12個(gè)發(fā)展板塊,歷時(shí)三年緊密協(xié)作完成的這份跨度15年的發(fā)展藍(lán)圖,剛性底線貫穿始終,突出責(zé)任和擔(dān)當(dāng),集中體現(xiàn)國(guó)家意志和發(fā)展理念,彰顯城市優(yōu)勢(shì)和個(gè)性,堪稱中國(guó)式現(xiàn)代化在一座城市的階段性展現(xiàn)。

  6587平方公里的南京,應(yīng)該成為一座什么樣的城市?《總規(guī)》的答案是:江蘇省省會(huì)、國(guó)家中心城市、國(guó)家歷史文化名城、國(guó)際性綜合交通樞紐、全球創(chuàng)新高地、人民滿意的社會(huì)主義現(xiàn)代化典范城市。南京今后將得到凸顯的功能,可以用古都、樞紐和創(chuàng)新這三個(gè)關(guān)鍵詞來概括。

  歷史文化名城,是外界對(duì)南京最突出的印象。過去十年,南京對(duì)自身歷史有了新的領(lǐng)悟。2010年,南京實(shí)施歷史文化名城保護(hù)條例,這份條例的保護(hù)目標(biāo)為“中華文化重要樞紐、南方都城杰出代表、具有國(guó)際影響力的歷史文化名城”,在《總規(guī)》中調(diào)整為“中華文化重要樞紐、世界古都杰出代表、具有廣泛國(guó)際影響力的歷史文化名城”。從南方都城杰出代表到世界古都杰出代表,從具有國(guó)際影響到具有廣泛國(guó)際影響力,面向未來,南京文化自信更為堅(jiān)定。

  強(qiáng)化歷史文化名城定位,南京一大舉措是新增加一片歷史城區(qū)。南京已劃定老城南、明故宮、鼓樓至清涼山三片歷史城區(qū)。這次《總規(guī)》再增加一片北京東路歷史城區(qū)。納入歷史城區(qū)范圍內(nèi)的建筑高度控制在35米以下(公共建筑可以控制在40米以下),有些地段甚至要控制在12米以下。

  南京從未放棄國(guó)家中心城市的目標(biāo)追求。

  在物理空間上,南京具有“承東啟西、聯(lián)通南北”的樞紐地位,依托國(guó)際航空港、江海聯(lián)運(yùn)港和“米”字型高鐵網(wǎng)建設(shè),南京的國(guó)際和區(qū)域鏈接力勢(shì)必得到進(jìn)一步提升,利于全面融入國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

  從長(zhǎng)三角一體化發(fā)展看,南京具備多重條件以彰顯國(guó)家中心城市作用。首先聯(lián)動(dòng)沿江城市,在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶揚(yáng)子江段長(zhǎng)江大保護(hù)和綠色發(fā)展上,發(fā)揮引領(lǐng)示范作用;在科技創(chuàng)新上,與上海、合肥兩大國(guó)家科學(xué)中心聯(lián)動(dòng),共建滬寧合科技創(chuàng)新帶,共同培育世界級(jí)的新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)集群;在寧杭、寧黃、寧淮軸帶上,推動(dòng)生態(tài)人文新經(jīng)濟(jì)發(fā)展,共建寧杭黃國(guó)際旅游圈、寧淮滁生態(tài)旅游圈等,打造長(zhǎng)三角核心區(qū)“綠絲帶”。另外,南京主導(dǎo)建設(shè)軌道上的南京都市圈,在跨界地區(qū)協(xié)同發(fā)展帶頭探路。

  城市的角色定位將體現(xiàn)在空間布局上,體現(xiàn)在今后的要素流動(dòng)上。而這一切又無(wú)聲地形成一座城市獨(dú)有的氣質(zhì)。南京市規(guī)劃和自然資源局總體規(guī)劃處處長(zhǎng)羅海明提到,在舉行《總規(guī)》編制座談會(huì)中,不少外國(guó)友人感慨,自上海往西一路城鎮(zhèn)密集,只有到了南京才能感受到鄉(xiāng)村風(fēng)光。

  從南京市中心出發(fā),三四十分鐘車程就能來到景色宜人、視野遼闊的寧?kù)o郊野。幾十分鐘實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代都市和江南田園的切換,這是南京極為突出的優(yōu)勢(shì),是國(guó)內(nèi)超大、特大城市少有的體驗(yàn)。這種舒心的體驗(yàn)感是珍貴的城市軟實(shí)力。

  最近,江蘇省委常委、南京市委書記韓立明提到中國(guó)式現(xiàn)代化的南京實(shí)踐,她用三個(gè)名詞描繪南京的美好未來,即創(chuàng)新之都、魚米之鄉(xiāng)和人文之城。魚米之鄉(xiāng),首次出現(xiàn)在南京的城市定位中。魚米之鄉(xiāng),在這里不是產(chǎn)業(yè)的要求,而是對(duì)城市氣質(zhì)、城鎮(zhèn)化發(fā)展的新追求。

  韓立明所說的“魚米之鄉(xiāng)”是這樣的:大江兩岸碧波澄澈、青山晴翠,南北田園、中部都市格局加速構(gòu)建,城鄉(xiāng)富足豐饒?!犊傄?guī)》勾畫出南京“南北田園、中部都市、擁江發(fā)展、城鄉(xiāng)融合”的總體格局。具體來說,就是打造兩片南北田園,加強(qiáng)山水空間和耕地保護(hù),與全域美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合,適度復(fù)合休閑農(nóng)業(yè)和旅游配套功能,探索在特大城市周邊如何建設(shè)一個(gè)世界級(jí)城市鄉(xiāng)村田園地區(qū)。

  羅海明介紹,南京市域南片東屏湖—無(wú)想山(溧水)以南,北片六合繞越高速以北的區(qū)域,不同于高度集中的都市區(qū),這些地方水、田、林、村交錯(cuò),是市民的“后花園”和“精神故鄉(xiāng)”。這是南京南北田園的主要承載空間。

  南京的田園之城不只在南北兩端。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)鄭德高告訴記者,南京采用多中心、組團(tuán)式發(fā)展模式,是對(duì)以往城市發(fā)展格局的延續(xù)和拓展。經(jīng)歷三輪四版城市總體規(guī)劃后,南京形成“多心開敞、軸向組團(tuán)”的都市區(qū)經(jīng)典空間格局。以放射形交通廊道為軸,以綠色生態(tài)空間相間隔,軸向組團(tuán)、串珠狀布局,將城鎮(zhèn)空間坐落在山水田園之中,讓鄉(xiāng)村共享城市公共服務(wù)。

  通俗地說,南京沒有像其他大都市那樣,以鋪展的方式蔓延推進(jìn)城鎮(zhèn)化,而是以“蛙跳”的方式,一個(gè)點(diǎn)位一個(gè)點(diǎn)位地建設(shè)城市新片區(qū)。這樣的點(diǎn)位就是南京三大副城和9個(gè)新城以及29個(gè)新市鎮(zhèn),在這些區(qū)域集中開展城市化建設(shè),點(diǎn)位和點(diǎn)位之間由交通廊道和綠色生態(tài)空間連接和間隔,以此構(gòu)建出一座“山水田園之中”的城市。

  世界知名城市都走過城市規(guī)模做大的歷程。倫敦通過發(fā)展衛(wèi)星城來平衡市區(qū)人口增長(zhǎng)后的居住、交通壓力;東京全力建設(shè)公共交通,避免民眾在中心城聚居,實(shí)現(xiàn)“多中心”城市戰(zhàn)略;巴黎拒絕在市中心區(qū)新建高樓大廈,“頑固”地保留著千百年來古都的文化傳承。

  南京的多中心、組團(tuán)式布局,將六合、溧水、高淳升格為三大副城,定位為生態(tài)導(dǎo)向、產(chǎn)城融合、功能完備的區(qū)域綜合節(jié)點(diǎn)城市。規(guī)劃祿口、柘塘、龍?zhí)?、龍袍、橋林、板橋、濱江、湯山、淳化9個(gè)新城,定位為港產(chǎn)聯(lián)動(dòng)、專業(yè)分工、職住平衡的產(chǎn)業(yè)新城,減少跨區(qū)域通勤。

  “保護(hù)優(yōu)先”踐行新發(fā)展理念

  在全國(guó)各地首次編制國(guó)土空間規(guī)劃,各界的關(guān)切突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面:城市可以做多大,可利用的土地空間有多大。究其實(shí)質(zhì),這是一場(chǎng)基于土地的分配博弈。

  不管城市規(guī)模是超大還是特大,永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這三條控制線必須劃出來。這三條線是底線控制,對(duì)應(yīng)糧食安全、生態(tài)安全和城鎮(zhèn)規(guī)模上限,是國(guó)家戰(zhàn)略和發(fā)展理念在地方的貫徹落實(shí)。

  早在2016年,南京在城市周邊劃定首批3.1萬(wàn)畝永久基本農(nóng)田。這次《總規(guī)》劃定永久基本農(nóng)田1240平方公里(換算成186萬(wàn)畝)永久基本農(nóng)田,占南京耕地面積的90%,重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn),任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途。

  一個(gè)有著幾千年農(nóng)業(yè)文明的國(guó)家如何建設(shè)成為一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家,從南京的努力可見一斑。

  “龍?bào)椿⒕?、襟江帶湖、山環(huán)水繞,低山、丘陵、崗地和平原、洲地交錯(cuò)分布”,結(jié)合南京獨(dú)有的自然地理格局,按照生態(tài)功能重要性,劃定生態(tài)保護(hù)紅線40處494.65平方公里。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原則上禁止人為活動(dòng),其他區(qū)域原則上禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)。

  在保證充足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的前提下,劃定可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界1493平方千米。

  劃定三線和三區(qū),明確哪些空間不能“動(dòng)”,實(shí)現(xiàn)禁建管制,控制土地供應(yīng),倒逼地方走向內(nèi)涵式、集約型高質(zhì)量發(fā)展新路。

  定位為北部田園的六合區(qū)是南京永久基本農(nóng)田的大戶,馬鞍街道轄區(qū)內(nèi)耕地面積14.84萬(wàn)畝,其中,永久基本農(nóng)田面積13.73萬(wàn)畝。全街嚴(yán)守耕地紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo),積極建立健全耕地保護(hù)制度,推動(dòng)建立健全耕地保護(hù)監(jiān)管與設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)范管理長(zhǎng)效機(jī)制,堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。近三年累計(jì)新增稻田綜合種養(yǎng)4000畝,近5年累計(jì)建成4萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,農(nóng)業(yè)供給保障能力得到持續(xù)提升。

  生態(tài)保護(hù)絕不僅是捍衛(wèi)國(guó)家意志,以生態(tài)效益釋放發(fā)展效益,正是城市持續(xù)增長(zhǎng)的新動(dòng)力,成為城市自覺追求。優(yōu)越的人居環(huán)境已成為城市新城新區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)力,成都以“公園城市”引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展,東莞松山湖吸引一批世界級(jí)企業(yè)很大程度得益于其優(yōu)美的自然環(huán)境。南京構(gòu)建“一帶十片、兩環(huán)多廊”的綠色開敞空間結(jié)構(gòu),形成由生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、生態(tài)本底區(qū)等構(gòu)成的綠色開敞空間,約占市域總面積的70%,全市建成區(qū)綠化覆蓋率已達(dá)44.96%。田園城市是南京觸手可及的夢(mèng)想。

  三線落地,向哪里要增長(zhǎng)空間?根據(jù)《總規(guī)》,至2035年,南京市常住人口規(guī)模控制在1300萬(wàn)人,城鎮(zhèn)化率達(dá)92%,人均GDP達(dá)發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)達(dá)城市水平。聯(lián)合國(guó)在2019年發(fā)布的《世界人口發(fā)展展望》預(yù)測(cè),我國(guó)在2030年前后人口規(guī)模將達(dá)峰值。也就是說,容納1300萬(wàn)常住人口的空間很大概率將成為南京城鎮(zhèn)化空間的天花板。

  南京實(shí)有人口已超千萬(wàn),未來多出的300萬(wàn)人,將去往哪里?就業(yè)崗位從哪來?

  南京市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)程茂吉介紹,800平方公里的南京中心城區(qū),目前超過600萬(wàn)人,將來要達(dá)800萬(wàn)人,新就業(yè)人口的主要流向仍是現(xiàn)代綜合服務(wù)業(yè)。而副城、新城和新市鎮(zhèn)的組團(tuán)式發(fā)展,輔之以更為便捷的公共交通,將吸引更多年輕人來南京就業(yè)安家。

  南京市規(guī)劃和自然資源局副局長(zhǎng)徐明堯表示,為保障1300萬(wàn)常住人口的生活質(zhì)量,迎戰(zhàn)目前城市發(fā)展不平衡等問題,南京將在多中心、組團(tuán)式發(fā)展中,努力創(chuàng)造居民需求在家門口就能得到滿足的外部環(huán)境。

  城市的吸引力很大程度體現(xiàn)在居民身邊的那些小事里?!犊傄?guī)》以社區(qū)生活圈作為城鄉(xiāng)基本公共資源配置和社會(huì)治理的基本單元,十幾年后南京將遍布“5-10-15分鐘”社區(qū)生活圈。

  多少年來,強(qiáng)調(diào)功能和視覺的城市規(guī)劃占據(jù)主流,從這次《總規(guī)》開始,南京在頂層設(shè)計(jì)上就以平視視角,重視市民感受,突出共享和活動(dòng)多元,全面開啟人文之城的建設(shè)。

  “增長(zhǎng)底線”護(hù)航高質(zhì)量發(fā)展

  南京《總規(guī)》的另一突破是,首次為全市工業(yè)用地劃出保護(hù)線,為城市高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

  南京明確未來產(chǎn)業(yè)空間布局,以新街口為中心,在半徑10公里的繞城公路范圍內(nèi),重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè);在半徑10-20公里的江北新主城、江南主城仙林、麒麟、東山片區(qū)內(nèi),重點(diǎn)發(fā)展科技創(chuàng)新、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè);在半徑20-40公里的副城、新城以及溧水、高淳副城范圍內(nèi),發(fā)展先進(jìn)制造業(yè),建設(shè)高新產(chǎn)業(yè)基地。

  位于外部圈層的先進(jìn)制造業(yè),在此次規(guī)劃中地位顯著。規(guī)劃提出,在全市統(tǒng)籌劃定“產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市型產(chǎn)業(yè)社區(qū)、城鎮(zhèn)型產(chǎn)業(yè)社區(qū)、零星工業(yè)用地”的“三級(jí)四類”工業(yè)用地保護(hù)線,到2035年全市保障工業(yè)用地300平方公里。南京現(xiàn)有工業(yè)用地280平方公里,對(duì)比規(guī)劃目標(biāo),南京未來要為工業(yè)發(fā)展找到20平方公里的增量。

  “事實(shí)上不止這些?!绷_海明說,南京將逐步清退現(xiàn)有的部分低效工業(yè),導(dǎo)入更高價(jià)值鏈的產(chǎn)業(yè)形態(tài),預(yù)計(jì)將盤活80-100平方公里的存量土地,所以實(shí)際新增工業(yè)用地要有100-120平方公里。

  這背后的考量在于,南京要為制造業(yè)留足發(fā)展空間,土地是當(dāng)前制約國(guó)內(nèi)多地尤其是大城市工業(yè)能級(jí)提升的一大因素。時(shí)隔17年再提“工業(yè)立市”的深圳,總面積不到2000平方公里,開發(fā)強(qiáng)度達(dá)50%,遠(yuǎn)高于長(zhǎng)三角任何一座城市,未開發(fā)土地奇缺。即使這樣,深圳在今年6月仍提出要整出20平方公里的成片產(chǎn)業(yè)用地,為工業(yè)發(fā)展留出空間。

  南京市域面積6587平方公里,在省會(huì)城市中排名居后。南京市域內(nèi)山林、農(nóng)田廣布,成熟的待開發(fā)土地本就不多,愈發(fā)縮緊的工業(yè)用地指標(biāo),更是南京工業(yè)發(fā)展亟待破解的瓶頸。

  南京工業(yè)大區(qū)江寧,早在2012年起就在勝太路、天元路實(shí)施“優(yōu)二進(jìn)三”,開始存量土地再開發(fā)。僅2016年至2018年,三年間就盤活低效閑置用地1萬(wàn)畝。

  《總規(guī)》提出,南京要形成增量土地供應(yīng)逐年遞減,存量土地供應(yīng)逐年上升的態(tài)勢(shì)。其中,2021-2025年存量土地供應(yīng)比例為30%-40%,到2026-2035年,這一比重將超40%。

  用底線保護(hù),為增長(zhǎng)護(hù)航,這是城市實(shí)現(xiàn)愿景,通向光榮和夢(mèng)想的必經(jīng)之路?!?新華日?qǐng)?bào)《南京觀察》記者 劉春 董翔 徐晉)

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