記者 戚穎璞 查睿

  到2025年，上海工業(yè)增加值占GDP比重要達(dá)25%以上。都說(shuō)上海土地資源有限，要做大制造業(yè)這塊“蛋糕”，作為產(chǎn)業(yè)空間載體的“面粉”——土地夠用嗎？

  今年，上海“長(zhǎng)出”產(chǎn)業(yè)新空間，許多曾經(jīng)布滿老舊廠房的工業(yè)用地，開(kāi)始“長(zhǎng)”出新企業(yè)、新大樓。這得益于今年4月起開(kāi)展的產(chǎn)業(yè)用地“兩評(píng)估、一清單、一盤活”專項(xiàng)行動(dòng)，由此，上海也成為全國(guó)首個(gè)對(duì)產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行全面徹底梳理和盤活的城市。

  截至目前，上海在短短半年多來(lái)，盤活處置低效產(chǎn)業(yè)用地37.8平方公里，接近兩個(gè)黃浦區(qū)那么大，3390幅土地迎來(lái)新生。這些“增量”是怎么來(lái)的？

  “進(jìn)退獎(jiǎng)懲”分類處置

  “兩評(píng)估、一清單、一盤活”指的是，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)估、綜合價(jià)值評(píng)估，形成產(chǎn)業(yè)用地分類清單，有針對(duì)性地采取路徑進(jìn)行盤活。簡(jiǎn)言之，就是對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的“表現(xiàn)”打分，按照不同情況去選擇盤活路徑。

  這是上海第一次全面梳理和盤活產(chǎn)業(yè)用地，其迫切性來(lái)自城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和超大城市資源緊約束之間的矛盾。

  2023年下半年，上海首次進(jìn)行大排摸，一共梳理出728平方公里、4.85萬(wàn)幅產(chǎn)業(yè)用地。在絕對(duì)數(shù)量上，產(chǎn)業(yè)用地供給充足，但剖開(kāi)來(lái)看，卻存在結(jié)構(gòu)性矛盾。

  比如，嘉定安亭一處舊廠房，閑置多年，部分租賃給了物流企業(yè)。這類粗放管理的工業(yè)用地，成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)之路上的障礙。低效土地?cái)D占城市資源，類似案例不在少數(shù)——數(shù)據(jù)顯示，全市績(jī)效靠后的50個(gè)園區(qū)，占用了全市24%的工業(yè)用地，但產(chǎn)值貢獻(xiàn)不足5%。

  同時(shí)，上海“寸土寸金”，也給工業(yè)制造帶來(lái)三個(gè)痛點(diǎn)：高昂地價(jià)容易消解掉上海工業(yè)的綜合成本優(yōu)勢(shì)，收儲(chǔ)成本高導(dǎo)致再開(kāi)發(fā)難度很大，而且存在企業(yè)炒地的可能。

  解題之道，就是要把所有產(chǎn)業(yè)用地放在同一考場(chǎng)，接受綜合績(jī)效評(píng)估，形成“進(jìn)退獎(jiǎng)懲”的分類處置方案。

  企業(yè)用地也要“考試”

  今年，上海計(jì)劃盤活處置低效產(chǎn)業(yè)用地不低于45平方公里。“兩評(píng)估、一清單、一盤活”聽(tīng)起來(lái)有些專業(yè)，卻和上海每個(gè)制造企業(yè)息息相關(guān)。以后，企業(yè)用地也要“考試”了。

  問(wèn)題是，土地上考場(chǎng)，考官怎么科學(xué)打分？

  “從今年開(kāi)始，上海每年會(huì)對(duì)全市所有產(chǎn)業(yè)土地進(jìn)行考核，并構(gòu)建了‘兩評(píng)估’政策體系。”上海市規(guī)劃資源局產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃管理處有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，它們分別是，綜合績(jī)效評(píng)估和綜合價(jià)值評(píng)估，前者關(guān)注現(xiàn)狀，定期對(duì)產(chǎn)業(yè)用地綜合利用情況進(jìn)行全面“體檢”打分；后者關(guān)注未來(lái)，圍繞破解產(chǎn)業(yè)用地收回收儲(chǔ)成本偏高、用非所用不當(dāng)?shù)美葐?wèn)題，統(tǒng)一評(píng)估路徑，進(jìn)一步降低土地回收成本。

  一直以來(lái)，上海沒(méi)有建立完整且通用的土地績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，綜合績(jī)效評(píng)估就是面向所有產(chǎn)業(yè)用地，突破認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明的瓶頸。

  上海市自然資源調(diào)查利用研究院有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這套打分體系不是唯產(chǎn)值論，而是結(jié)合產(chǎn)業(yè)智能化、綠色化、融合化發(fā)展要求，綜合考慮企業(yè)的創(chuàng)新能力、社會(huì)貢獻(xiàn)、節(jié)能環(huán)保等。指標(biāo)方面也借鑒ESG指標(biāo)架構(gòu)，將高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展理念融入綜合價(jià)值評(píng)估指標(biāo)中，包括科創(chuàng)貢獻(xiàn)、就業(yè)情況、公益作用等。評(píng)估過(guò)程開(kāi)放公平，定性和定量結(jié)合、剛性與彈性兼顧，通過(guò)多專業(yè)、多方共同研判確定。假設(shè)一家企業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出不高，但它是一家鏈主企業(yè)，或是承擔(dān)了國(guó)家重要科研項(xiàng)目，那也有較大可能被評(píng)高分。

  經(jīng)過(guò)考核打分，產(chǎn)業(yè)用地被分為A、B、C、D四類績(jī)效用地，分別對(duì)應(yīng)鼓勵(lì)支持、保留提升、觀察整改和整治退出，形成一張清單。記者了解到，目前上海共有4.85萬(wàn)幅產(chǎn)業(yè)用地，其中C類和D類土地規(guī)模占到24%，均為低效利用的土地，亟須轉(zhuǎn)型盤活。

  業(yè)內(nèi)人士透露，如果企業(yè)所在的土地被評(píng)為C類或D類，并且企業(yè)自主轉(zhuǎn)型能力或意愿不強(qiáng)的，將按照評(píng)估和綜合處置等有關(guān)規(guī)定收回收儲(chǔ)或者減量復(fù)墾等。

  結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在一座城市里，產(chǎn)業(yè)用地的出讓價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于住宅、商業(yè)等普通經(jīng)營(yíng)性用地，這是出于扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動(dòng)就業(yè)的考慮。所以，產(chǎn)業(yè)用地本身就有公共屬性。綜合價(jià)值評(píng)估，就是要解決低效用地政府回收成本居高不下的問(wèn)題。這套打分體系主要針對(duì)C類和D類中被收回收儲(chǔ)的那部分土地，結(jié)合土地區(qū)位、生產(chǎn)功能、綜合績(jī)效等，進(jìn)一步評(píng)估退出的綜合價(jià)值，再確定收回的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

  “依據(jù)這套新的打分體系，低效用地的收回成本一定是低于原先市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格的。我們就是要引導(dǎo)土地的使用權(quán)價(jià)值回歸到合理水平，降低后續(xù)的再開(kāi)發(fā)成本，嚴(yán)控成本，來(lái)保障未來(lái)產(chǎn)業(yè)的接續(xù)空間，進(jìn)而扶植后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”市規(guī)劃資源局產(chǎn)業(yè)處負(fù)責(zé)人表示。

  6條路徑選“最優(yōu)解”

  接近兩個(gè)黃浦區(qū)的“空間”增量，不全都在郊區(qū)。今年，上海中心城區(qū)首個(gè)“工業(yè)上樓”項(xiàng)目計(jì)劃年底開(kāi)工，它就是徐匯區(qū)的老鳳祥總部。老鳳祥總部位于漕溪路270號(hào)，占地約1萬(wàn)平方米，建筑面積約2.5萬(wàn)平方米，是市中心難得的一處生產(chǎn)用地，在2023年綜合績(jī)效評(píng)估中被評(píng)為C類地。

  這幾年，老鳳祥生意蒸蒸日上，企業(yè)轉(zhuǎn)型迫在眉睫，于是公司決定借此契機(jī)自主更新，不額外增加土地，把橫向擴(kuò)建改為縱向要空間的“工業(yè)上樓”，容積率提升至4.5，建筑高度超過(guò)70米。

  老鳳祥的自主更新之路，是上海盤活低效產(chǎn)業(yè)用地的路徑之一。記者了解到，上海已經(jīng)梳理出6條路徑，如果土地被評(píng)為C類和D類，企業(yè)仍可以根據(jù)自身情況，選擇最優(yōu)解。

  第一種是土地收回路徑。如果土地閑置處置難、無(wú)償收回的實(shí)操難度大、退出沒(méi)有強(qiáng)制性手段就可以采用，包括一系列收回工具，比如，節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓，即把大塊土地中空置未利用的部分分割出來(lái)，根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，既滿足了不同企業(yè)的用地需求，又提高了土地利用效率?；蛘?，讓使用土地的企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高土地單位產(chǎn)值。

  第二種是土地儲(chǔ)備路徑，即國(guó)家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)購(gòu)買的方式來(lái)獲得土地使用權(quán)。在綜合績(jī)效評(píng)估中，華誼集團(tuán)在普陀區(qū)有義生橡膠廠、染料研究所、化學(xué)試劑研究所3處產(chǎn)業(yè)用地亟待轉(zhuǎn)型。剛好此時(shí)華誼需要一個(gè)創(chuàng)新科技園來(lái)導(dǎo)入新材料、新生物產(chǎn)業(yè)集群，但3幅地塊又不足以承載這么大的產(chǎn)業(yè)。對(duì)此，普陀區(qū)政府收儲(chǔ)3幅地塊，再拿出1幅相鄰的儲(chǔ)備土地，同3幅地塊中位于北新涇產(chǎn)業(yè)園區(qū)的1幅地塊合并，一同以帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目方式出讓給華誼，由華誼投資13.84億元打造，實(shí)現(xiàn)區(qū)企聯(lián)動(dòng)雙贏。

  如低效用地所屬企業(yè)轉(zhuǎn)型意愿較強(qiáng)，可以采用第三種路徑——產(chǎn)業(yè)用地城市更新。企業(yè)通過(guò)自主更新或引入市場(chǎng)主體，按規(guī)劃轉(zhuǎn)成新型工業(yè)、研發(fā)、保租房、商辦等用地。

  第四種是減量騰退路徑。如果低效產(chǎn)業(yè)用地是位于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外、不符合規(guī)劃，必須恢復(fù)成農(nóng)用地或生態(tài)用地。

  第五種是以園區(qū)平臺(tái)為主體實(shí)施盤活的路徑。如果企業(yè)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，愿意退出產(chǎn)業(yè)用地或者用房、企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓或把產(chǎn)業(yè)用房出租給園區(qū)平臺(tái)的，園區(qū)平臺(tái)可以整合產(chǎn)業(yè)用地、用房資源和股權(quán)資產(chǎn)，統(tǒng)一配置管理和高效開(kāi)發(fā)利用。

  今年首次參加進(jìn)博會(huì)的全球汽車零部件巨頭安波福，正是依靠這條路徑在上海增資擴(kuò)產(chǎn)，為當(dāng)?shù)貛?lái)了34.9億元年產(chǎn)值。位于嘉定的安波福，計(jì)劃在新能源領(lǐng)域增資擴(kuò)產(chǎn)，可苦于找不到合適的“新家”。安亭鎮(zhèn)得知企業(yè)需求之后，通過(guò)鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)公司向一處低效產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行租賃，并投資2.6億元新建了低碳綠色廠房和辦公樓，再轉(zhuǎn)租給安波福使用，強(qiáng)化了當(dāng)?shù)仄嚠a(chǎn)業(yè)群的集聚效應(yīng)。

  此外，還有其他政策歸為第六條路徑，如以房換地等退出政策及產(chǎn)業(yè)用地提容、工業(yè)上樓、土地混合利用等存量產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效政策。這些政策已在張江科學(xué)城、吳淞創(chuàng)新城首發(fā)區(qū)、市北高新走馬塘、莘莊工業(yè)區(qū)等區(qū)域落地生效。

  記者了解到，上海產(chǎn)業(yè)用地“兩評(píng)估、一清單、一盤活”專項(xiàng)行動(dòng)，作為加快轉(zhuǎn)變超大城市發(fā)展方式、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“211”工程，將以三年為一個(gè)工作周期，按年度滾動(dòng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地評(píng)估和盤活處置。