記者 戚穎璞 查睿

  到2025年，上海工業(yè)增加值占GDP比重要達25%以上。都說上海土地資源有限，要做大制造業(yè)這塊“蛋糕”，作為產業(yè)空間載體的“面粉”——土地夠用嗎？

  今年，上海“長出”產業(yè)新空間，許多曾經布滿老舊廠房的工業(yè)用地，開始“長”出新企業(yè)、新大樓。這得益于今年4月起開展的產業(yè)用地“兩評估、一清單、一盤活”專項行動，由此，上海也成為全國首個對產業(yè)用地進行全面徹底梳理和盤活的城市。

  截至目前，上海在短短半年多來，盤活處置低效產業(yè)用地37.8平方公里，接近兩個黃浦區(qū)那么大，3390幅土地迎來新生。這些“增量”是怎么來的？

  “進退獎懲”分類處置

  “兩評估、一清單、一盤活”指的是，對產業(yè)用地進行綜合績效評估、綜合價值評估，形成產業(yè)用地分類清單，有針對性地采取路徑進行盤活。簡言之，就是對產業(yè)用地的“表現(xiàn)”打分，按照不同情況去選擇盤活路徑。

  這是上海第一次全面梳理和盤活產業(yè)用地，其迫切性來自城市產業(yè)轉型升級和超大城市資源緊約束之間的矛盾。

  2023年下半年，上海首次進行大排摸，一共梳理出728平方公里、4.85萬幅產業(yè)用地。在絕對數量上，產業(yè)用地供給充足，但剖開來看，卻存在結構性矛盾。

  比如，嘉定安亭一處舊廠房，閑置多年，部分租賃給了物流企業(yè)。這類粗放管理的工業(yè)用地，成了產業(yè)轉型升級之路上的障礙。低效土地擠占城市資源，類似案例不在少數——數據顯示，全市績效靠后的50個園區(qū)，占用了全市24%的工業(yè)用地，但產值貢獻不足5%。

  同時，上海“寸土寸金”，也給工業(yè)制造帶來三個痛點：高昂地價容易消解掉上海工業(yè)的綜合成本優(yōu)勢，收儲成本高導致再開發(fā)難度很大，而且存在企業(yè)炒地的可能。

  解題之道，就是要把所有產業(yè)用地放在同一考場，接受綜合績效評估，形成“進退獎懲”的分類處置方案。

  企業(yè)用地也要“考試”

  今年，上海計劃盤活處置低效產業(yè)用地不低于45平方公里。“兩評估、一清單、一盤活”聽起來有些專業(yè)，卻和上海每個制造企業(yè)息息相關。以后，企業(yè)用地也要“考試”了。

  問題是，土地上考場，考官怎么科學打分？

  “從今年開始，上海每年會對全市所有產業(yè)土地進行考核，并構建了‘兩評估’政策體系。”上海市規(guī)劃資源局產業(yè)用地規(guī)劃管理處有關負責人表示，它們分別是，綜合績效評估和綜合價值評估，前者關注現(xiàn)狀，定期對產業(yè)用地綜合利用情況進行全面“體檢”打分；后者關注未來，圍繞破解產業(yè)用地收回收儲成本偏高、用非所用不當得利等問題，統(tǒng)一評估路徑，進一步降低土地回收成本。

  一直以來，上海沒有建立完整且通用的土地績效評估標準，綜合績效評估就是面向所有產業(yè)用地，突破認定標準不明的瓶頸。

  上海市自然資源調查利用研究院有關負責人介紹，這套打分體系不是唯產值論，而是結合產業(yè)智能化、綠色化、融合化發(fā)展要求，綜合考慮企業(yè)的創(chuàng)新能力、社會貢獻、節(jié)能環(huán)保等。指標方面也借鑒ESG指標架構，將高質量、可持續(xù)發(fā)展理念融入綜合價值評估指標中，包括科創(chuàng)貢獻、就業(yè)情況、公益作用等。評估過程開放公平，定性和定量結合、剛性與彈性兼顧，通過多專業(yè)、多方共同研判確定。假設一家企業(yè)經濟產出不高，但它是一家鏈主企業(yè)，或是承擔了國家重要科研項目，那也有較大可能被評高分。

  經過考核打分，產業(yè)用地被分為A、B、C、D四類績效用地，分別對應鼓勵支持、保留提升、觀察整改和整治退出，形成一張清單。記者了解到，目前上海共有4.85萬幅產業(yè)用地，其中C類和D類土地規(guī)模占到24%，均為低效利用的土地，亟須轉型盤活。

  業(yè)內人士透露，如果企業(yè)所在的土地被評為C類或D類，并且企業(yè)自主轉型能力或意愿不強的，將按照評估和綜合處置等有關規(guī)定收回收儲或者減量復墾等。

  結合國際經驗，在一座城市里，產業(yè)用地的出讓價格要遠遠低于住宅、商業(yè)等普通經營性用地，這是出于扶持產業(yè)發(fā)展、帶動就業(yè)的考慮。所以，產業(yè)用地本身就有公共屬性。綜合價值評估，就是要解決低效用地政府回收成本居高不下的問題。這套打分體系主要針對C類和D類中被收回收儲的那部分土地，結合土地區(qū)位、生產功能、綜合績效等，進一步評估退出的綜合價值，再確定收回的補償標準。

  “依據這套新的打分體系，低效用地的收回成本一定是低于原先市場評估價格的。我們就是要引導土地的使用權價值回歸到合理水平，降低后續(xù)的再開發(fā)成本，嚴控成本，來保障未來產業(yè)的接續(xù)空間，進而扶植后續(xù)產業(yè)發(fā)展。”市規(guī)劃資源局產業(yè)處負責人表示。

  6條路徑選“最優(yōu)解”

  接近兩個黃浦區(qū)的“空間”增量，不全都在郊區(qū)。今年，上海中心城區(qū)首個“工業(yè)上樓”項目計劃年底開工，它就是徐匯區(qū)的老鳳祥總部。老鳳祥總部位于漕溪路270號，占地約1萬平方米，建筑面積約2.5萬平方米，是市中心難得的一處生產用地，在2023年綜合績效評估中被評為C類地。

  這幾年，老鳳祥生意蒸蒸日上，企業(yè)轉型迫在眉睫，于是公司決定借此契機自主更新，不額外增加土地，把橫向擴建改為縱向要空間的“工業(yè)上樓”，容積率提升至4.5，建筑高度超過70米。

  老鳳祥的自主更新之路，是上海盤活低效產業(yè)用地的路徑之一。記者了解到，上海已經梳理出6條路徑，如果土地被評為C類和D類，企業(yè)仍可以根據自身情況，選擇最優(yōu)解。

  第一種是土地收回路徑。如果土地閑置處置難、無償收回的實操難度大、退出沒有強制性手段就可以采用，包括一系列收回工具，比如，節(jié)余土地分割轉讓，即把大塊土地中空置未利用的部分分割出來，根據市場需求進行轉讓，既滿足了不同企業(yè)的用地需求，又提高了土地利用效率?；蛘?，讓使用土地的企業(yè)進行產業(yè)結構調整，提高土地單位產值。

  第二種是土地儲備路徑，即國家土地儲備機構通過購買的方式來獲得土地使用權。在綜合績效評估中，華誼集團在普陀區(qū)有義生橡膠廠、染料研究所、化學試劑研究所3處產業(yè)用地亟待轉型。剛好此時華誼需要一個創(chuàng)新科技園來導入新材料、新生物產業(yè)集群，但3幅地塊又不足以承載這么大的產業(yè)。對此，普陀區(qū)政府收儲3幅地塊，再拿出1幅相鄰的儲備土地，同3幅地塊中位于北新涇產業(yè)園區(qū)的1幅地塊合并，一同以帶產業(yè)項目方式出讓給華誼，由華誼投資13.84億元打造，實現(xiàn)區(qū)企聯(lián)動雙贏。

  如低效用地所屬企業(yè)轉型意愿較強，可以采用第三種路徑——產業(yè)用地城市更新。企業(yè)通過自主更新或引入市場主體，按規(guī)劃轉成新型工業(yè)、研發(fā)、保租房、商辦等用地。

  第四種是減量騰退路徑。如果低效產業(yè)用地是位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外、不符合規(guī)劃，必須恢復成農用地或生態(tài)用地。

  第五種是以園區(qū)平臺為主體實施盤活的路徑。如果企業(yè)在產業(yè)園區(qū)內，愿意退出產業(yè)用地或者用房、企業(yè)股權轉讓或把產業(yè)用房出租給園區(qū)平臺的，園區(qū)平臺可以整合產業(yè)用地、用房資源和股權資產，統(tǒng)一配置管理和高效開發(fā)利用。

  今年首次參加進博會的全球汽車零部件巨頭安波福，正是依靠這條路徑在上海增資擴產，為當地帶來了34.9億元年產值。位于嘉定的安波福，計劃在新能源領域增資擴產，可苦于找不到合適的“新家”。安亭鎮(zhèn)得知企業(yè)需求之后，通過鎮(zhèn)級平臺公司向一處低效產業(yè)用地的產權人進行租賃，并投資2.6億元新建了低碳綠色廠房和辦公樓，再轉租給安波福使用，強化了當地汽車產業(yè)群的集聚效應。

  此外，還有其他政策歸為第六條路徑，如以房換地等退出政策及產業(yè)用地提容、工業(yè)上樓、土地混合利用等存量產業(yè)用地提質增效政策。這些政策已在張江科學城、吳淞創(chuàng)新城首發(fā)區(qū)、市北高新走馬塘、莘莊工業(yè)區(qū)等區(qū)域落地生效。

  記者了解到，上海產業(yè)用地“兩評估、一清單、一盤活”專項行動，作為加快轉變超大城市發(fā)展方式、推動產業(yè)高質量發(fā)展的“211”工程，將以三年為一個工作周期，按年度滾動推進產業(yè)用地評估和盤活處置。